开发区体制机制改革验启示
目录
改革背景
（）行政理体制适应
（二）政企分弊病凸显
二政策梳理
（）中央层面
（二）方层面
三两条改革线
（）改革行政理体制提高理效
（二）优化园区运营机制理清政企关系
四三改革专题
（）职划分机构改革
（二）事激励机制改革
（三）园区台市场化改革
五分类型讨
（）行政导型
（二）政企合作型
（三）企业导型
六结
30年发展国开发区历范围探索～1991年)快速成长(1992～2002年)二次创业～2013年)转型升级(2014年
)等四阶段
根年中央发布开发区改革相关文件园区布局优化产业转型升级体制机制改革轮开发区改革三容中体制机制改革开发区实现转型升级关键配套改革文分析象
轮开发区体制机制改革改变行政理体制滞政企分现状行政理体制滞表现着园区扩张城镇化发展开发区理职全化趋势明显逐渐回全旧体制创办初精简高效委会体制优势相甚远政企统合（政企分）模式带较高治理绩效时导致方政府序举债融资腐败等监难题新轮国企改革融资台整治开发区政企分开提供基遵循
改革背景
（）行政理体制适应
国开发区成立初期承担土开发招商引资企业服务等济建设职着园区扩张城镇化发展开发区理职全化趋势明显逐渐回全旧体制创办初精简高效委会体制优势相甚远开发区行政理体制滞表现方面：
开发区职定位发生改变原理体制适应济发达区开发区完成设立初期规划区域开发建设务
延续优惠政策维持济快速增长势头缓解开发区土资源紧缺矛盾开始开发区进行扩容增加区划面积着规模扩口集聚开发区单济功区职定位仅限土开发招商引资企业服务等传统济工作方面逐步拓展劳动业民政福利公环境社会治安等社会性工作理方式落等原造成开发区委会马拉车尴尬局面开发区派出机构性质决定利现资源理手段方式等处理纷繁复杂社会事务时存诸困难执法体资格具备相应理权限缺乏等开发区程度处尴尬境规范状态
理机构膨胀传统体制复开发区成立初机构设置相较少部分职较建立起高效精干理体制年许开发区实现级关部门口衔接政府部门派驻开发区机构呈逐渐增趋势例苏州工业园区建立初期仅七局室8机构目前已发展十五局两委四室21机构20挂机构合署办公国家税务局等派驻机构园区理机构基实现级政府应浪费机构编制资源加行政理成造成浮事效率低开发区设立初机构服务体制优势相甚远
员理激励方式僵化理效提升员理方式数开发区采员聘制定编定级隔年续聘实际操作中较少出现解聘续聘员工情况行政事业单位体类似
激励机制绩效考核兑现职务职级职资历等关联度较高定程度存资排辈现象岗位职责工作难易度价值贡献度等缺乏区分激励效果折扣容易导致干部忙闲均吃锅饭搞均化
（二）政企分弊病凸显
政企统合模式带较高治理绩效时导致方政府序举债融资腐败等监难题开发区建立初期委会+开发公司政企统合模式发挥积极作助市场化运作产生巨治理量相传统政府组织具明显治理优势：仅规避国家法律政策政府融资束缚方城市开发基础设施建设等公益性项目规模举债融资提供渠道极拓展方政府运作资力企业理方式逻辑融合传统官僚体制中突破员配置编制约束重构工作员激励方式激励强度然开发区治理实践表明政企统合治理带较高治理绩效时带诸问题例方政府序性举债融资选择性执法行严重影响市场秩序形成政治机制导性导致责权失衡激励监机制失灵公权力助台公司遁入私法导致腐败问题日益严重等
新轮国企改革融资台整治开发区政企分开提供基遵循资国资监体制求法理政府国企业出资关系实现政府公理职国资出资职分开推动实现国企业权责利统深化简政放权放结合
优化服务改革求推进国资产监机构职监方式转变该放法放开切实增强国企业活力时坚持规范运作原严格国家规范方举债融资行求防范化解财政金融风险切实推动融资台公司转型市场化运营国企业法合规开展市场化融资
综重新定位委会职市场化导实现政企分开保持机构精简高效完善干部事制度激励分配制度轮开发区体制机制改革方核心容
二政策梳理
（）中央层面
2016年政府工作报告明确求创新开发区体制机制
2017年2月国务院办公厅发布关促进开发区改革创新发展干意见（国办发[2017]7号）（简称干意见）求开发区积极推行政企分开政资分开实行理机构开发运营企业分离支持种制企业体国家关规定投资建设运营开发区者托现开发区
2019年5月国务院发关推进国家级济技术开发区创新提升造改革开放新高意见（国发〔2019〕11号）明确开区建设基原市场导政府引导提出积极支持国家级开区开发建设体申请IPO市健全完善绩效激励机制批准实行聘制绩效考核制等支持市场化原开展招商企业入驻服务等
（二）方层面
2019年山西天津山东河南江苏等出台开发区体制机制改革相关政策文件
2019年1月山西省发布关开发区理运营分离改革指导意见明确开发区委会负责行政理公事务监职社会公开选择运营机构运营机构负责开发区基础设施投资招商引资资运作公服务等事务
2019年2月天津市委审议通关滨海新区开发区全面推行法定机构改革关意见改革求天津开区工作重心聚焦招商引资企业服务规划建设责业天津开区专业化力更强更懂市场企业工作效率质量方面跃新台阶改革重塑天津开区体制机制天津市委滨海新区区委开区全面放权赋济理方面市级权限区级权限全部放天津开区改革效解决机构编制选薪酬分配激励机制等问题造支更战斗力更富创造力更具责担适合新时期高质量发展队伍
2019年7月山东省委审议通关推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展意见明确求剥离开发区委会开发运营职专门公司承担开发区开发建设产业培育招商引资等专业化服务职推行全员聘制末位淘汰制建立符合市场规薪酬激励机制岗定薪优绩优酬
2019年12月河南省发布关开发区体制机制改革创新意
见提出制宜分类施策区开发区情况实行纯公司化政区合+公司委会（工委）+公司等理体制创新员理方式建立员额总控岗位理核心员理制度实行全员聘制竞争岗制绩效考核制
2019年12月江苏省省委十三届七次全会求推动条件开发区行政化改革进行整体性系统性职重构着力解决开发区机构挂牌浮事隐性负债加重违约风险积聚等问题南京泰州南通先出台相关改革指导意见
三两条改革线
述改革背景相应轮开发区体制机制改革围绕改革行政理体制优化园区运营机制两条线
（）改革行政理体制提高理效
行政理体制改革核心理两关系理方政府职部门开发区理机构职责边界理开发区理机构代县乡镇（街道）职责关系干意见指出加强开发区行政区统筹协调完善开发区财政预算理独立核算机制充分托级民政府开展社会理公服务市场监减少开发区派驻部门逐步理开发区代乡镇街道关系行政区划理关规定确定开发区理机构辖范围开发区理机构行政区民政府合开发区应完善政府职设置体现开发区精简高效理特点
理述两关系首先明确开发区战略定位
根干意见开发区坚持产业发展……突出生产功统筹生活区商务区办公区等城市功建设开发区城镇化水功定位稍差异干意见特提出位中心城区工业重低开发区积极推动城市综合功区转型总说着开发区功定位转变开发区理机构体位目前作政府派出机构委会逐步明确行政区政府融合合署办公理机构进逐步明确行政区政府新区政府
方改革实践山东省衢州市明确开发区功定位提出改革思路资鉴山东采取开发区毕业机制产城融合程度高开发建设空间基饱开发区加快推动城市综合功区转型衢州市兼顾济发展产城融合目标采取分片划转坚守业改革思路提出城市组团开发较成熟具备城市功区块转化城市街区移交属政府理
次济理权限应原加开发区理机构简政放权力度实现园区事园区办干意见提出提高开发区行政理效省（区市）民政府加简政放权力度够放济理权限法定程序放开发区加快推进行政审批制度改革法规放放原通授权委托代理方式规划建设立项审批理行政执法处罚等权限放开发区委会便放权限设立派驻机构服务窗口实现站式服务条件方参天津滨海
新区开发区设立行政审批局综合执法局解决规章委托执法方式带名义体权责致问题二加快推进行政审批政务服务台建设推行网审批联审批集中审批
干部事分配激励制度改革搞活开发区行政理体制关键配套措施国发〔2019〕11号提出健全完善绩效激励机制支持国家级开区创新选机制批准实行聘制绩效考核制等允许实行兼职兼薪年薪制协议工资制等种分配方式支持国家级开区市场化原开展招商企业入驻服务等允许国家级开区制定业绩考核办法时招商成果服务成效等纳入考核激励
（二）优化园区运营机制理清政企关系
干意见明确提出类开发区积极推行政企分开政资分开实行理机构开发运营企业分离改革措施两方面
完善投融资体制创新园区投融资模式干意见国发〔2019〕11号文均提出投融资方面予园区建设运营体支持积极支持符合条件开发区开发建设体境外市发行债券融资结合开发区发展实践园区投融资体制改革首目标应形成明确收益回报风险分担机制浙江山东两省开发区改革政策文件均明确提出建立收益回报风险分担机制创新投融资模式解决园区开发建设资金短缺重举措杭州济技术开发区十三五规划提出完善开发区债券理提升融资台融资力
力推广城市建设发展基金政府社会资合作（PPP）模式鼓励引导民间资进⼊基础设施公事业⾦融服务社会事业等领域基础设施建设教育卫生文化体育养老等社会公服务设施建设等领域建立健全投资营公准⼊竞争机制创新完善民间资投资回报机制
引入培育市场化开发运营体完善园区市场化运营机制干意见指出支持种制企业体国家关规定投资建设运营开发区者托现开发区国发〔2019〕11号文进步明确支持方民政府条件国家级开区开发建设体进行资产重组股权结构调整优化引入民营资外国投资者开发运营特色产业园等园区
方改革实践现国融资台重组引入市场化开发运营企业支持区企业组建联盟三种做法南京开区第种做法代表通明确功定位完善治理结构加快实体运作加强国资监四种举措实现现园区融资台市场化改革山西采第二种改革办法通竞争性谈判磋商等方式择优确定运营机构开发区政府开发区理机构通运营机构签订运营合约定双方权利义务开发区整体局部某方面事项交运营机构理运营山东第三种做法代表完善开发区市场化运营机制支持开发区实力企业通组建企业联盟理事会等方式开发区实行整体化建设运营建设理运营区中园积极引进国外战略投资者专业化园区运营
商专业团队合作运营开发区支持市场化合作建开发区鼓励发展水高开发区通市场化方式整合托开发区
四三改革专题
（）职划分机构改革
1四行政职划分国方政府四行政职：济调节市场监社会理公服务干意见明确指出充分托级民政府开展社会理公服务市场监济调节职三项职均应剥离开发区理机构需注意述改革举措适实行委会理体制开发区已实现政区合者建立新区政府开发区说完整拥述四种职履行政府职责前提
济理开发区建立贯职次改革需坚持功定位衢州提出济理职应应改革目标保障开发区拥充分济理权限衢州市提出区事区结’求济理职充分授权法采委托审批见章章辖授权派出员派出机构等方式进行泰兴开区总结出两集中三剥离改革验员资源招商线服务线集中非营业务逐步剥离特色园区专业园区转型发展非产业化功加快剥离专注产业发展项目建设非必办事机构坚决剥离围绕济理投资服务设置设机构
市场监职应托属政府者级职部门派驻机构实现
具体包括市场体行政审批事项办理商品质量安全监督理知识产权保护等职责日市提出剥离市场监职整建制划转市场监督理局市市场监督理局理
社会理移交属政府轮开发区行政理体制改革题中义山东提出开发区级政府部门开发区派驻机构承担相关社会事务理职山东日市详细列举需移交级市直部门承担社会理职剥离社会保险理服务医疗保障劳动监察劳动仲裁旅游交通运输住房保障渔政监督理林业等职交市直相关部门承接
公服务市场化改革开发区职划分产生定影响发改社会〔2019〕0160号文提出区分基公服务非基公服务求实现基公服务均等化普惠化便捷化……充分发挥市场行业协会商会等社会组织作鼓励引导社会力量参……推动非基公服务市场化元化优质化改革实践公服务职承担体开发区理机构属政府园区运营企业行业协会等衢州提出公服务职根实际情况精准理清厘定……园区理机构重点承担园林绿化亮化环境卫生市政公五水治等公服务职山西省发布关开发区理运营分离改革指导意见提出开发区委会园区运营机构负责公服务职明确开发区委会负责行政理公事务监职社会公开选择运营机构运营机构负责开发区基础设施投资招商引资资运作公服务等事务
2战略定位决定职划分
开发区功定位发展阶段区位条件差异较应区分建设初期开发区产城融合程中开发区产城融合度较高开发区等3种类型合理确定开发区理机构承担职责务
杭州济技术开发区定位杭州副城正建区造城转变相应承担四项全部行政职杭州济技术开发区国民济社会发展第十三五年规划纲提出委会履行济调节市场监社会理公服务职责完成济指标外杭州济开发区进步完善副城功体系社会保障体系
衢州市开发园区衢州市济发展重窗口需坚持产业培育功城市组团开发较成熟具备城市功区块转化城市街区成熟片区移交片区逐步划转坚守业
山东省采取类似做法建立开发区毕业机制’产城融合程度高开发建设空间基饱开发区加快推动城市综合功区转型
（二）事激励机制改革
国发〔2019〕11号文提出健全完善绩效激励机制支持国家级开区创新选机制批准实行聘制绩效考核制等允许实行兼职兼薪年薪制协议工资制等种分配方式支持国家级开区市场化原开展招商企业入驻服务等允许国家级开区制定业绩考核办法时招商成果服务成效等纳入考核激励
事理方面山东推出选优配强领导班子推行全员聘制改革验选优配强领导班子开发区工委书记委会工委副书记纪工委书记纳入省市县(市区)委理工委书记委会原实行肩挑分设逐步渡工作需批准级委常委政府员副职兼工委委员委会副原开发区推荐理委会副通竞争性方式选配推行全员聘制积极探索创新开发区选机制方领导班子成员兼外实行全员岗位聘制末位淘汰制建立员进出岗位竞争性选机制出台全员岗位聘制具体实施办法
绩效考核方面泰兴开区分类轨制考核办法入选江苏省开发区体制机制改革先进案例分类轨制考核办法部门两级考核园区设部门国公司企业化运营招商公司轨考核模式例部门考核充分考虑岗位职责差异突出责业性考核占设置30性化差异考核占设置70考核导性公性差异性效融合时科技创新项目推进财税融资等领域设置加分项激发部门干事创业热情部门考评均分优秀良合格合格四等级绩效考评结果优秀等次员园区选拔职务职级晋升教育培训评先评优等方面予优先考虑部门言某部门年度考评等级合格该部门负责年度考评合格分负责年度考评评优秀
（三）园区台市场化改革
园区台市场化改革离开政府履行出资职转变企业身营力提升两方面园区台市场化改革验总结
建立完善资国资产监督理体系江苏南京开区提出加强国资监规范投融资担保等重事项营活动完善风控体系效防范降低运营风险确保国资产保值增值
通注资赋权整合等方式提升园区台公司营力江西提出三年倍增行动计划整体求开发区实行理机构运营企业分离优质资产法注入台公司赋予开发区台公司更开发区建设理运营权限山东支持开发区关资源注入国运营公司增强公司运营力山东日市整合4国台公司职设立园区发展投资集团公司承担园区开发建设投资运营城市理等职江苏南京开区提出委公司求通资产业务员三整合构建实体化市场化规范化国资运营台……通协议转作价入股市场化购等方式开区存量国资产进行效整合评估员工公寓资产账面价值4亿元逐步注入股权资产7413亿元正加快造开发建设资产运营产业创投融资租赁等营业务板块
完善企业治理结构健全市场化营机制江苏南京开区求完善治理结构配备领导班子制定公司章程加强部理明确治理结构设董事3名监事5名设部门5目前已完成
首批工作员抽调划转余员通区干部选调竞岗外公开招聘等方式快充实浙江省关整合提升全省类开发区（园区）指导意见文件中提出允许开发区（园区）国开发运营企业市场化方式制定薪酬办法
五分类型讨
开发区现理体制运营方式适改革办法应必开发区体制机制改革开展分类讨
（）行政导型
行政导型开发区指方政府牵头开发区建设发展中事项通开发区政府方政府派出机构（开发区委会）具体履行开发区治理职责根开发区治理机构行政导型进步细分委会治理行政区治理委会+行政区治理（政区合）
1委会理体制理体制特点开发区委会作方政府派出机构代行方政府开发区治理职权质种准政府组织委会开发区土规划财税理项目审批事行政等具体事项享高决定权监权建设初期苏州高新区例苏州高新区行政区相互独立高新区委会作政府派出机构享独立权财权事权导苏州高新区发展建设
理体制利弊开发区行政区相互独立会导致开发区发展进程级行政区整体规划脱节开发区行政区间相互争
夺资源者开发区行政权力限难协调区外资源园区发展受限营商环境佳
苏州高新区例2000年前苏州高新区原土资源开发完毕出现项目等土现象周围行政区量土资源高新区行政权力限拆迁等方面阻力行政区济利益方面原配合高新区建设积极性高解决困境2002年9月苏州市委市政府进行区划调整高新区邻虎丘区相城区吴中区乡镇街道合组建新苏州高新区虎丘区实行两块牌子套班子理体制区委书记兼高新区工委书记区长兼高新区委会解决开发区扩区受限问题
委会理型开发区改革重点明确开发区职定位充分授予济理权限理清开发区属政府职责划分条件开发区政区合体制转变
2政区合理体制
理体制特点种理体制适合开发区处行政区北京中关村青岛高科技工业园种理模式委会政府级套马政府机构作完整行政区域存委会行政区高领导委会成员行政机关部门行政员委会理员接受委会行政区政府双重领导开发区行政区基重合块牌子套马般采政联席会议形式进行协调招商局
科技局等直属委会机构外发展改革财政建设城等机构隶属开发区委会隶属区政府机构职责员编制保留变种模式适整行政区域作开发区者开发区原城区建制部分青岛济技术开发区黄岛区合宁波开发区北仑区合苏州高新区虎丘区合等
理体制利弊政区合伴开发区规模断扩委会治理行政区治理逐渐交融出现方面开发区行政区高领导统筹协调提高相关部门协调配合效率全区范围合理效分配资源园区发展提供更资金政策服务方面政区合会导致职部门重叠机构冗余决策流程项目审批程序繁琐等反加重治理负担
实现区政合苏州高新区例2002年苏州高新区虎丘区合拓宽苏州高新区版图面积时高新区委会虎丘区民政府套班子两块牌子模式进行重组整合政区合弊端快显现出：（1）重组整合高新区委会37属机构组成机构数量相较前膨胀倍委会机构精简优势丧失出现体制复（2）委会质政府派出机构退化政府属行政机构开发区委会权削弱开发区日常事项须委会呈报政府讨获批执行决策效率降低
政区合型开发区改革重点保持机构精简高效防止体制复干意见政区合型开发区提出改革求开
发区理机构行政区民政府合开发区应完善政府职设置体现开发区精简高效理特点防止体制复办法控制机构数目进行事激励机制改革
3新区政府理体制
新区政府理体制政区合型理体制区政区融合程度更深种类型理模式高新区直接作行政区者行政区直接作高新区理例苏州高新区国家级高新技术产业开发区苏州市新城区包括4功区辖镇街道理机构新区理委员会设18直属机构全面负责新区理建设行完整级政府权力海浦东新区着海浦东开发规模扩济增长浦东新区城市功逐渐齐全高新区作政府派出机构理模式已难发挥作2000年8月海浦东开发区成立浦东区政府完成包括委政府政协纪委五套领导班子政府行政理体制建设
新区政府理体制样存合机构膨胀员冗余弊病青岛高新区改革思路扭转体制复提供鉴1994年青岛高新区委会崂山区政府合署办公新成立高新区委会高新区行政理机构行政区区政府合青岛高新区理机构臃肿运作效率低出现体制复迹象2001年青岛高新区决定采统分结合模式现理体制进行改革统指崂山区高新区委套班子统领导分指成立
专门高新区工作机构抓园区发展2006年组建成立新青岛高新区理委员会市委市政府关领导分副市长市科技局局长副市科技局市发改委等关部门负责志关区政府负责志成员委会负责济理职崂山区政府负责政理职2019年青岛高新区次提出瘦身强体放权搞活八字改革方针原体制机制进行系统性改革改革青岛高新区实现理机构精简员素质提升营商环境优化
（二）政企合作型
政企合作型开发区开发区提出委会+公司模式干意见指出支持种制企业体国家关规定投资建设运营开发区者托现开发区方融资台中央企业民营企业开发区建设开发参者
1委会+方融资台
理体制特点政企统合型开发区般具备特征：实施步骤方政府首先设立开发区委会作派出机构代行方政府开发区治理职权次委会出资组建开发区台公司职分工委会负责制定公政策监市场秩序园区企业提供融资渠道等台公司具体负责开发区基础设施投资建设产业布局等二者职分工根逻辑决策—执行
理体制利弊政企统合结合政府企业双重体优
势助快速推动开发区初期建设委会台公司干预较深削弱台公司作市场体创新机制市场活力
新轮国企改革融资台整治开发区政企分开提供基遵循轮国企改革求建立资国资监体制理出资决策营理关系改变开发区政府台公司间政企分政资分现状实现台公司市场化转型杭州济技术开发区例园区台公司历三改革阶段：第阶段（1991年8月—1997年3月）总公司领导开发区委会领导兼委会总公司实行两块牌子套班子理体制第二阶段（1997年3月—2007年8月）实行政企分开总公司相独立运行第三阶段（2007年8月—）实行公司制理设立董事会监事会
2委会+社会资
政府社会资合作方式股权合作开发政府购买服务方式特许营权授予等模式助发挥市场化运营企业专业优势减轻政府开发建设资金压力实现运分离模式社会资融资力盈利力求较高建设周期长资金回款慢企业采取高杠杆产开发反哺园区建设模式开发产业产产金融审慎监禁止园区搞房产开发政策环境产开发企业融资约束趋紧华夏幸福代表园区开发企业面严重资金周转困难债务违约压力
（三）企业导型
企业导型开发区指设委会企业方政府授权开发区进行规划开发理方政府授权产企业运作典型代表海市漕河泾新兴技术开发区
理体制特点开发区理体独立济组织市开发公司级行政组织政府派出机构承担着开发区域规划建设理职工业商业开发收入补偿投入社会理事务工商税务等政府相关职部门行
理体制利弊类开发区市场化程度较高利提高开发区治理专业化程度济效益时助降低政府投入成缺点缺乏政府行政权力关职部门协调畅存征拆迁难规划通慢项目审批繁等问题
类开发区改革重点授予必济理权限建立属委政府开发企业领导协调配合机制漕河泾开发区例1990年海市通海市漕河泾新兴技术开发区暂行条例（简称条例）条例明确河泾新兴技术发展总公司统负责漕河泾开发区基础设施建设资金筹集运土开发土权转房产营创造良投资环境吸引国外资金先进技术兴办类企业技术产品贸易等综合服务行市政府授权开发区部分理职开发区总公司级政府没全方位行政理权行政区政府加强合作总公司讲显关重区政府总公司高度重视区区合作（漕河泾开发区跨两行政
区）定期召开联席会议研究解决开发区发展重点难点问题力求区区合作制度化规范化力求通资源享优势互补实现双赢
六结
通政策梳理案例总结文出两点启示：
坚守业精简高效开发区贯改革线青岛高新区例1992年成立历年区政合2001年统分结合2006重组委会次提出瘦身强体放权搞活八字方针四轮改革次改革始终坚守产业发展业保持机构精简员高效改革线
二类型分阶段针推动开发区改革建设初期开发区正处素加速集聚阶段应充分发挥机构服务理体制优势济理权限应目标开发区理机构充分授权产城融合程中开发区普遍面社会理负担加重产业发展亟需创新升级问题应坚持产业发展业时注重理两关系参考山东省开发区毕业机制改革思路已实现政区合开发区解决开发区扩区受限协调畅难题容易出现体制复现象参考青岛高新区改革验
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目录
改革背景
（）行政理体制适应
（二）政企分弊病凸显
二政策梳理
（）中央层面
（二）方层面
三两条改革线
（）改革行政理体制提高理效
（二）优化园区运营机制理清政企关系
四三改革专题
（）职划分机构改革
（二）事激励机制改革
（三）园区台市场化改革
五分类型讨
（）行政导型
（二）政企合作型
（三）企业导型
六结
30年发展国开发区历范围探索～1991年)快速成长(1992～2002年)二次创业～2013年)转型升级(2014年
)等四阶段
根年中央发布开发区改革相关文件园区布局优化产业转型升级体制机制改革轮开发区改革三容中体制机制改革开发区实现转型升级关键配套改革文分析象
轮开发区体制机制改革改变行政理体制滞政企分现状行政理体制滞表现着园区扩张城镇化发展开发区理职全化趋势明显逐渐回全旧体制创办初精简高效委会体制优势相甚远政企统合（政企分）模式带较高治理绩效时导致方政府序举债融资腐败等监难题新轮国企改革融资台整治开发区政企分开提供基遵循
改革背景
（）行政理体制适应
国开发区成立初期承担土开发招商引资企业服务等济建设职着园区扩张城镇化发展开发区理职全化趋势明显逐渐回全旧体制创办初精简高效委会体制优势相甚远开发区行政理体制滞表现方面：
开发区职定位发生改变原理体制适应济发达区开发区完成设立初期规划区域开发建设务
延续优惠政策维持济快速增长势头缓解开发区土资源紧缺矛盾开始开发区进行扩容增加区划面积着规模扩口集聚开发区单济功区职定位仅限土开发招商引资企业服务等传统济工作方面逐步拓展劳动业民政福利公环境社会治安等社会性工作理方式落等原造成开发区委会马拉车尴尬局面开发区派出机构性质决定利现资源理手段方式等处理纷繁复杂社会事务时存诸困难执法体资格具备相应理权限缺乏等开发区程度处尴尬境规范状态
理机构膨胀传统体制复开发区成立初机构设置相较少部分职较建立起高效精干理体制年许开发区实现级关部门口衔接政府部门派驻开发区机构呈逐渐增趋势例苏州工业园区建立初期仅七局室8机构目前已发展十五局两委四室21机构20挂机构合署办公国家税务局等派驻机构园区理机构基实现级政府应浪费机构编制资源加行政理成造成浮事效率低开发区设立初机构服务体制优势相甚远
员理激励方式僵化理效提升员理方式数开发区采员聘制定编定级隔年续聘实际操作中较少出现解聘续聘员工情况行政事业单位体类似
激励机制绩效考核兑现职务职级职资历等关联度较高定程度存资排辈现象岗位职责工作难易度价值贡献度等缺乏区分激励效果折扣容易导致干部忙闲均吃锅饭搞均化
（二）政企分弊病凸显
政企统合模式带较高治理绩效时导致方政府序举债融资腐败等监难题开发区建立初期委会+开发公司政企统合模式发挥积极作助市场化运作产生巨治理量相传统政府组织具明显治理优势：仅规避国家法律政策政府融资束缚方城市开发基础设施建设等公益性项目规模举债融资提供渠道极拓展方政府运作资力企业理方式逻辑融合传统官僚体制中突破员配置编制约束重构工作员激励方式激励强度然开发区治理实践表明政企统合治理带较高治理绩效时带诸问题例方政府序性举债融资选择性执法行严重影响市场秩序形成政治机制导性导致责权失衡激励监机制失灵公权力助台公司遁入私法导致腐败问题日益严重等
新轮国企改革融资台整治开发区政企分开提供基遵循资国资监体制求法理政府国企业出资关系实现政府公理职国资出资职分开推动实现国企业权责利统深化简政放权放结合
优化服务改革求推进国资产监机构职监方式转变该放法放开切实增强国企业活力时坚持规范运作原严格国家规范方举债融资行求防范化解财政金融风险切实推动融资台公司转型市场化运营国企业法合规开展市场化融资
综重新定位委会职市场化导实现政企分开保持机构精简高效完善干部事制度激励分配制度轮开发区体制机制改革方核心容
二政策梳理
（）中央层面
2016年政府工作报告明确求创新开发区体制机制
2017年2月国务院办公厅发布关促进开发区改革创新发展干意见（国办发[2017]7号）（简称干意见）求开发区积极推行政企分开政资分开实行理机构开发运营企业分离支持种制企业体国家关规定投资建设运营开发区者托现开发区
2019年5月国务院发关推进国家级济技术开发区创新提升造改革开放新高意见（国发〔2019〕11号）明确开区建设基原市场导政府引导提出积极支持国家级开区开发建设体申请IPO市健全完善绩效激励机制批准实行聘制绩效考核制等支持市场化原开展招商企业入驻服务等
（二）方层面
2019年山西天津山东河南江苏等出台开发区体制机制改革相关政策文件
2019年1月山西省发布关开发区理运营分离改革指导意见明确开发区委会负责行政理公事务监职社会公开选择运营机构运营机构负责开发区基础设施投资招商引资资运作公服务等事务
2019年2月天津市委审议通关滨海新区开发区全面推行法定机构改革关意见改革求天津开区工作重心聚焦招商引资企业服务规划建设责业天津开区专业化力更强更懂市场企业工作效率质量方面跃新台阶改革重塑天津开区体制机制天津市委滨海新区区委开区全面放权赋济理方面市级权限区级权限全部放天津开区改革效解决机构编制选薪酬分配激励机制等问题造支更战斗力更富创造力更具责担适合新时期高质量发展队伍
2019年7月山东省委审议通关推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展意见明确求剥离开发区委会开发运营职专门公司承担开发区开发建设产业培育招商引资等专业化服务职推行全员聘制末位淘汰制建立符合市场规薪酬激励机制岗定薪优绩优酬
2019年12月河南省发布关开发区体制机制改革创新意
见提出制宜分类施策区开发区情况实行纯公司化政区合+公司委会（工委）+公司等理体制创新员理方式建立员额总控岗位理核心员理制度实行全员聘制竞争岗制绩效考核制
2019年12月江苏省省委十三届七次全会求推动条件开发区行政化改革进行整体性系统性职重构着力解决开发区机构挂牌浮事隐性负债加重违约风险积聚等问题南京泰州南通先出台相关改革指导意见
三两条改革线
述改革背景相应轮开发区体制机制改革围绕改革行政理体制优化园区运营机制两条线
（）改革行政理体制提高理效
行政理体制改革核心理两关系理方政府职部门开发区理机构职责边界理开发区理机构代县乡镇（街道）职责关系干意见指出加强开发区行政区统筹协调完善开发区财政预算理独立核算机制充分托级民政府开展社会理公服务市场监减少开发区派驻部门逐步理开发区代乡镇街道关系行政区划理关规定确定开发区理机构辖范围开发区理机构行政区民政府合开发区应完善政府职设置体现开发区精简高效理特点
理述两关系首先明确开发区战略定位
根干意见开发区坚持产业发展……突出生产功统筹生活区商务区办公区等城市功建设开发区城镇化水功定位稍差异干意见特提出位中心城区工业重低开发区积极推动城市综合功区转型总说着开发区功定位转变开发区理机构体位目前作政府派出机构委会逐步明确行政区政府融合合署办公理机构进逐步明确行政区政府新区政府
方改革实践山东省衢州市明确开发区功定位提出改革思路资鉴山东采取开发区毕业机制产城融合程度高开发建设空间基饱开发区加快推动城市综合功区转型衢州市兼顾济发展产城融合目标采取分片划转坚守业改革思路提出城市组团开发较成熟具备城市功区块转化城市街区移交属政府理
次济理权限应原加开发区理机构简政放权力度实现园区事园区办干意见提出提高开发区行政理效省（区市）民政府加简政放权力度够放济理权限法定程序放开发区加快推进行政审批制度改革法规放放原通授权委托代理方式规划建设立项审批理行政执法处罚等权限放开发区委会便放权限设立派驻机构服务窗口实现站式服务条件方参天津滨海
新区开发区设立行政审批局综合执法局解决规章委托执法方式带名义体权责致问题二加快推进行政审批政务服务台建设推行网审批联审批集中审批
干部事分配激励制度改革搞活开发区行政理体制关键配套措施国发〔2019〕11号提出健全完善绩效激励机制支持国家级开区创新选机制批准实行聘制绩效考核制等允许实行兼职兼薪年薪制协议工资制等种分配方式支持国家级开区市场化原开展招商企业入驻服务等允许国家级开区制定业绩考核办法时招商成果服务成效等纳入考核激励
（二）优化园区运营机制理清政企关系
干意见明确提出类开发区积极推行政企分开政资分开实行理机构开发运营企业分离改革措施两方面
完善投融资体制创新园区投融资模式干意见国发〔2019〕11号文均提出投融资方面予园区建设运营体支持积极支持符合条件开发区开发建设体境外市发行债券融资结合开发区发展实践园区投融资体制改革首目标应形成明确收益回报风险分担机制浙江山东两省开发区改革政策文件均明确提出建立收益回报风险分担机制创新投融资模式解决园区开发建设资金短缺重举措杭州济技术开发区十三五规划提出完善开发区债券理提升融资台融资力
力推广城市建设发展基金政府社会资合作（PPP）模式鼓励引导民间资进⼊基础设施公事业⾦融服务社会事业等领域基础设施建设教育卫生文化体育养老等社会公服务设施建设等领域建立健全投资营公准⼊竞争机制创新完善民间资投资回报机制
引入培育市场化开发运营体完善园区市场化运营机制干意见指出支持种制企业体国家关规定投资建设运营开发区者托现开发区国发〔2019〕11号文进步明确支持方民政府条件国家级开区开发建设体进行资产重组股权结构调整优化引入民营资外国投资者开发运营特色产业园等园区
方改革实践现国融资台重组引入市场化开发运营企业支持区企业组建联盟三种做法南京开区第种做法代表通明确功定位完善治理结构加快实体运作加强国资监四种举措实现现园区融资台市场化改革山西采第二种改革办法通竞争性谈判磋商等方式择优确定运营机构开发区政府开发区理机构通运营机构签订运营合约定双方权利义务开发区整体局部某方面事项交运营机构理运营山东第三种做法代表完善开发区市场化运营机制支持开发区实力企业通组建企业联盟理事会等方式开发区实行整体化建设运营建设理运营区中园积极引进国外战略投资者专业化园区运营
商专业团队合作运营开发区支持市场化合作建开发区鼓励发展水高开发区通市场化方式整合托开发区
四三改革专题
（）职划分机构改革
1四行政职划分国方政府四行政职：济调节市场监社会理公服务干意见明确指出充分托级民政府开展社会理公服务市场监济调节职三项职均应剥离开发区理机构需注意述改革举措适实行委会理体制开发区已实现政区合者建立新区政府开发区说完整拥述四种职履行政府职责前提
济理开发区建立贯职次改革需坚持功定位衢州提出济理职应应改革目标保障开发区拥充分济理权限衢州市提出区事区结’求济理职充分授权法采委托审批见章章辖授权派出员派出机构等方式进行泰兴开区总结出两集中三剥离改革验员资源招商线服务线集中非营业务逐步剥离特色园区专业园区转型发展非产业化功加快剥离专注产业发展项目建设非必办事机构坚决剥离围绕济理投资服务设置设机构
市场监职应托属政府者级职部门派驻机构实现
具体包括市场体行政审批事项办理商品质量安全监督理知识产权保护等职责日市提出剥离市场监职整建制划转市场监督理局市市场监督理局理
社会理移交属政府轮开发区行政理体制改革题中义山东提出开发区级政府部门开发区派驻机构承担相关社会事务理职山东日市详细列举需移交级市直部门承担社会理职剥离社会保险理服务医疗保障劳动监察劳动仲裁旅游交通运输住房保障渔政监督理林业等职交市直相关部门承接
公服务市场化改革开发区职划分产生定影响发改社会〔2019〕0160号文提出区分基公服务非基公服务求实现基公服务均等化普惠化便捷化……充分发挥市场行业协会商会等社会组织作鼓励引导社会力量参……推动非基公服务市场化元化优质化改革实践公服务职承担体开发区理机构属政府园区运营企业行业协会等衢州提出公服务职根实际情况精准理清厘定……园区理机构重点承担园林绿化亮化环境卫生市政公五水治等公服务职山西省发布关开发区理运营分离改革指导意见提出开发区委会园区运营机构负责公服务职明确开发区委会负责行政理公事务监职社会公开选择运营机构运营机构负责开发区基础设施投资招商引资资运作公服务等事务
2战略定位决定职划分
开发区功定位发展阶段区位条件差异较应区分建设初期开发区产城融合程中开发区产城融合度较高开发区等3种类型合理确定开发区理机构承担职责务
杭州济技术开发区定位杭州副城正建区造城转变相应承担四项全部行政职杭州济技术开发区国民济社会发展第十三五年规划纲提出委会履行济调节市场监社会理公服务职责完成济指标外杭州济开发区进步完善副城功体系社会保障体系
衢州市开发园区衢州市济发展重窗口需坚持产业培育功城市组团开发较成熟具备城市功区块转化城市街区成熟片区移交片区逐步划转坚守业
山东省采取类似做法建立开发区毕业机制’产城融合程度高开发建设空间基饱开发区加快推动城市综合功区转型
（二）事激励机制改革
国发〔2019〕11号文提出健全完善绩效激励机制支持国家级开区创新选机制批准实行聘制绩效考核制等允许实行兼职兼薪年薪制协议工资制等种分配方式支持国家级开区市场化原开展招商企业入驻服务等允许国家级开区制定业绩考核办法时招商成果服务成效等纳入考核激励
事理方面山东推出选优配强领导班子推行全员聘制改革验选优配强领导班子开发区工委书记委会工委副书记纪工委书记纳入省市县(市区)委理工委书记委会原实行肩挑分设逐步渡工作需批准级委常委政府员副职兼工委委员委会副原开发区推荐理委会副通竞争性方式选配推行全员聘制积极探索创新开发区选机制方领导班子成员兼外实行全员岗位聘制末位淘汰制建立员进出岗位竞争性选机制出台全员岗位聘制具体实施办法
绩效考核方面泰兴开区分类轨制考核办法入选江苏省开发区体制机制改革先进案例分类轨制考核办法部门两级考核园区设部门国公司企业化运营招商公司轨考核模式例部门考核充分考虑岗位职责差异突出责业性考核占设置30性化差异考核占设置70考核导性公性差异性效融合时科技创新项目推进财税融资等领域设置加分项激发部门干事创业热情部门考评均分优秀良合格合格四等级绩效考评结果优秀等次员园区选拔职务职级晋升教育培训评先评优等方面予优先考虑部门言某部门年度考评等级合格该部门负责年度考评合格分负责年度考评评优秀
（三）园区台市场化改革
园区台市场化改革离开政府履行出资职转变企业身营力提升两方面园区台市场化改革验总结
建立完善资国资产监督理体系江苏南京开区提出加强国资监规范投融资担保等重事项营活动完善风控体系效防范降低运营风险确保国资产保值增值
通注资赋权整合等方式提升园区台公司营力江西提出三年倍增行动计划整体求开发区实行理机构运营企业分离优质资产法注入台公司赋予开发区台公司更开发区建设理运营权限山东支持开发区关资源注入国运营公司增强公司运营力山东日市整合4国台公司职设立园区发展投资集团公司承担园区开发建设投资运营城市理等职江苏南京开区提出委公司求通资产业务员三整合构建实体化市场化规范化国资运营台……通协议转作价入股市场化购等方式开区存量国资产进行效整合评估员工公寓资产账面价值4亿元逐步注入股权资产7413亿元正加快造开发建设资产运营产业创投融资租赁等营业务板块
完善企业治理结构健全市场化营机制江苏南京开区求完善治理结构配备领导班子制定公司章程加强部理明确治理结构设董事3名监事5名设部门5目前已完成
首批工作员抽调划转余员通区干部选调竞岗外公开招聘等方式快充实浙江省关整合提升全省类开发区（园区）指导意见文件中提出允许开发区（园区）国开发运营企业市场化方式制定薪酬办法
五分类型讨
开发区现理体制运营方式适改革办法应必开发区体制机制改革开展分类讨
（）行政导型
行政导型开发区指方政府牵头开发区建设发展中事项通开发区政府方政府派出机构（开发区委会）具体履行开发区治理职责根开发区治理机构行政导型进步细分委会治理行政区治理委会+行政区治理（政区合）
1委会理体制理体制特点开发区委会作方政府派出机构代行方政府开发区治理职权质种准政府组织委会开发区土规划财税理项目审批事行政等具体事项享高决定权监权建设初期苏州高新区例苏州高新区行政区相互独立高新区委会作政府派出机构享独立权财权事权导苏州高新区发展建设
理体制利弊开发区行政区相互独立会导致开发区发展进程级行政区整体规划脱节开发区行政区间相互争
夺资源者开发区行政权力限难协调区外资源园区发展受限营商环境佳
苏州高新区例2000年前苏州高新区原土资源开发完毕出现项目等土现象周围行政区量土资源高新区行政权力限拆迁等方面阻力行政区济利益方面原配合高新区建设积极性高解决困境2002年9月苏州市委市政府进行区划调整高新区邻虎丘区相城区吴中区乡镇街道合组建新苏州高新区虎丘区实行两块牌子套班子理体制区委书记兼高新区工委书记区长兼高新区委会解决开发区扩区受限问题
委会理型开发区改革重点明确开发区职定位充分授予济理权限理清开发区属政府职责划分条件开发区政区合体制转变
2政区合理体制
理体制特点种理体制适合开发区处行政区北京中关村青岛高科技工业园种理模式委会政府级套马政府机构作完整行政区域存委会行政区高领导委会成员行政机关部门行政员委会理员接受委会行政区政府双重领导开发区行政区基重合块牌子套马般采政联席会议形式进行协调招商局
科技局等直属委会机构外发展改革财政建设城等机构隶属开发区委会隶属区政府机构职责员编制保留变种模式适整行政区域作开发区者开发区原城区建制部分青岛济技术开发区黄岛区合宁波开发区北仑区合苏州高新区虎丘区合等
理体制利弊政区合伴开发区规模断扩委会治理行政区治理逐渐交融出现方面开发区行政区高领导统筹协调提高相关部门协调配合效率全区范围合理效分配资源园区发展提供更资金政策服务方面政区合会导致职部门重叠机构冗余决策流程项目审批程序繁琐等反加重治理负担
实现区政合苏州高新区例2002年苏州高新区虎丘区合拓宽苏州高新区版图面积时高新区委会虎丘区民政府套班子两块牌子模式进行重组整合政区合弊端快显现出：（1）重组整合高新区委会37属机构组成机构数量相较前膨胀倍委会机构精简优势丧失出现体制复（2）委会质政府派出机构退化政府属行政机构开发区委会权削弱开发区日常事项须委会呈报政府讨获批执行决策效率降低
政区合型开发区改革重点保持机构精简高效防止体制复干意见政区合型开发区提出改革求开
发区理机构行政区民政府合开发区应完善政府职设置体现开发区精简高效理特点防止体制复办法控制机构数目进行事激励机制改革
3新区政府理体制
新区政府理体制政区合型理体制区政区融合程度更深种类型理模式高新区直接作行政区者行政区直接作高新区理例苏州高新区国家级高新技术产业开发区苏州市新城区包括4功区辖镇街道理机构新区理委员会设18直属机构全面负责新区理建设行完整级政府权力海浦东新区着海浦东开发规模扩济增长浦东新区城市功逐渐齐全高新区作政府派出机构理模式已难发挥作2000年8月海浦东开发区成立浦东区政府完成包括委政府政协纪委五套领导班子政府行政理体制建设
新区政府理体制样存合机构膨胀员冗余弊病青岛高新区改革思路扭转体制复提供鉴1994年青岛高新区委会崂山区政府合署办公新成立高新区委会高新区行政理机构行政区区政府合青岛高新区理机构臃肿运作效率低出现体制复迹象2001年青岛高新区决定采统分结合模式现理体制进行改革统指崂山区高新区委套班子统领导分指成立
专门高新区工作机构抓园区发展2006年组建成立新青岛高新区理委员会市委市政府关领导分副市长市科技局局长副市科技局市发改委等关部门负责志关区政府负责志成员委会负责济理职崂山区政府负责政理职2019年青岛高新区次提出瘦身强体放权搞活八字改革方针原体制机制进行系统性改革改革青岛高新区实现理机构精简员素质提升营商环境优化
（二）政企合作型
政企合作型开发区开发区提出委会+公司模式干意见指出支持种制企业体国家关规定投资建设运营开发区者托现开发区方融资台中央企业民营企业开发区建设开发参者
1委会+方融资台
理体制特点政企统合型开发区般具备特征：实施步骤方政府首先设立开发区委会作派出机构代行方政府开发区治理职权次委会出资组建开发区台公司职分工委会负责制定公政策监市场秩序园区企业提供融资渠道等台公司具体负责开发区基础设施投资建设产业布局等二者职分工根逻辑决策—执行
理体制利弊政企统合结合政府企业双重体优
势助快速推动开发区初期建设委会台公司干预较深削弱台公司作市场体创新机制市场活力
新轮国企改革融资台整治开发区政企分开提供基遵循轮国企改革求建立资国资监体制理出资决策营理关系改变开发区政府台公司间政企分政资分现状实现台公司市场化转型杭州济技术开发区例园区台公司历三改革阶段：第阶段（1991年8月—1997年3月）总公司领导开发区委会领导兼委会总公司实行两块牌子套班子理体制第二阶段（1997年3月—2007年8月）实行政企分开总公司相独立运行第三阶段（2007年8月—）实行公司制理设立董事会监事会
2委会+社会资
政府社会资合作方式股权合作开发政府购买服务方式特许营权授予等模式助发挥市场化运营企业专业优势减轻政府开发建设资金压力实现运分离模式社会资融资力盈利力求较高建设周期长资金回款慢企业采取高杠杆产开发反哺园区建设模式开发产业产产金融审慎监禁止园区搞房产开发政策环境产开发企业融资约束趋紧华夏幸福代表园区开发企业面严重资金周转困难债务违约压力
（三）企业导型
企业导型开发区指设委会企业方政府授权开发区进行规划开发理方政府授权产企业运作典型代表海市漕河泾新兴技术开发区
理体制特点开发区理体独立济组织市开发公司级行政组织政府派出机构承担着开发区域规划建设理职工业商业开发收入补偿投入社会理事务工商税务等政府相关职部门行
理体制利弊类开发区市场化程度较高利提高开发区治理专业化程度济效益时助降低政府投入成缺点缺乏政府行政权力关职部门协调畅存征拆迁难规划通慢项目审批繁等问题
类开发区改革重点授予必济理权限建立属委政府开发企业领导协调配合机制漕河泾开发区例1990年海市通海市漕河泾新兴技术开发区暂行条例（简称条例）条例明确河泾新兴技术发展总公司统负责漕河泾开发区基础设施建设资金筹集运土开发土权转房产营创造良投资环境吸引国外资金先进技术兴办类企业技术产品贸易等综合服务行市政府授权开发区部分理职开发区总公司级政府没全方位行政理权行政区政府加强合作总公司讲显关重区政府总公司高度重视区区合作（漕河泾开发区跨两行政
区）定期召开联席会议研究解决开发区发展重点难点问题力求区区合作制度化规范化力求通资源享优势互补实现双赢
六结
通政策梳理案例总结文出两点启示：
坚守业精简高效开发区贯改革线青岛高新区例1992年成立历年区政合2001年统分结合2006重组委会次提出瘦身强体放权搞活八字方针四轮改革次改革始终坚守产业发展业保持机构精简员高效改革线
二类型分阶段针推动开发区改革建设初期开发区正处素加速集聚阶段应充分发挥机构服务理体制优势济理权限应目标开发区理机构充分授权产城融合程中开发区普遍面社会理负担加重产业发展亟需创新升级问题应坚持产业发展业时注重理两关系参考山东省开发区毕业机制改革思路已实现政区合开发区解决开发区扩区受限协调畅难题容易出现体制复现象参考青岛高新区改革验
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