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12　　　 2007年第 12期 　总第 270期
3 文北京市社科基金项目北京城市应急机制法律问题研究 成果 项目编号 06BdFX0009
突发事件应法国行政应急理体制创新
戚 建 刚
[摘 　 ] 突发事件应法 国传统行政应急理体制三方面实现制度创新 事型 体制循
环型 体制转变 条型 体制块型 体制转变 独揽型 体制治型 体制转变
突发事件应法 国行政应急理体制突破性规定 必进步提高国政府应突发事件
力
[关键词 ] 突发事件应法 应急理 理体制
[中图分类号 ] D03511　　[文献标识码 ] A　　[文章编号 ]1006 0863 (2007) 12 0012 04
　　胡锦涛总书记中国产第 17次全国代表
会报告中指出 健全委领导政府负责公众参
社会理格局完善突发事件应急理体制
总书记报告国突发事件应急理体制进
步完善提出更高求命样认 围
绕着突发事件应急理体制完善问题成
国政府应急理工作重组成部分总书记
报告相匹配 2007年 11月 1日生效中华
民国突发事件应法 (简称突发事件应
法 )针国传统行政应急理体制封闭性
低效率性意性缺乏协作性等弊端 三方面实
现突破性转变
事型 理体制循环型 理体制
转变
国传统行政应急理体制种典型事
型 处置模式害割裂突发事件生
命发展周期 侧重行政机关突发事件应急处置阶段
应急权力配置 轻视突发事件预防应急准
备 监测预警阶段应急权力配置突发
事件报告例 2003年 5月 7日突发性公
卫生应急条例 颁布实施前 1989年传染病防
治法 1991年传染病防治法实施办法
突发性事件报告体报告时间报告方式等程序
性问题 未做明确规定然国务院 20天时间
出台突发公卫生应急条例 距离广东面
积暴发非典 已 3月 错应非典
佳时机[ 1 ]吸取 非典 教训 突发公卫生应
急条例 详细规定行政机关报告信息发布程
序 然 该行政法规适范围毕竟限
领域应急权力配置存样问题[ 2 ]
事型 应急理体制动适应撞击式
反应特点 缺乏动性灵活性 质种
简单叠加式思维方式 应急行政
机关疲奔命 处 救火 头痛医头
脚痛医脚 东榔头西棒槌 治标治留
许遗症 针遗症出台系列
政策方案循环复 问题始终法
根解决[ 3 ]
针国事型 应急理体制诸弊端
突发事件应法 规定种循环型 应急理
体制 根突发公事件生命发展周期配置
类应急体职责职权 者说 类应急
体职权职责够覆盖突发公事件发生发
展直消灭整程突发事件应法 第 2条明
确规定 突发事件预防应急准备监测预警
应急处置救援事恢复重建等应活动 适
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法 专门章节类应急体突发事件发
生发展阶段职权职责作详细规定
表 1结合突发事件应法 描述循环型应急
理体制定义运作
表 1　循环型应急理体制定义运作
生命周期 目标描述 职权职责实例
预防

准备
避免减少突发事
件发生诱
力物力等方面作
准备 提高应突发
事件力
制定应急预案应急规划 (17
条 )建立健全应急保障体系
(20条 ) 建设培训应急救
援员 ( 26 条 ) 普应急知
识应急演 (29条 )
监测

预警
潜突发事件进
行监测 突发事件
消弭萌芽状态
时评估应急信息 保
障公民知请权 采取
相应措施 控制突发
事件蔓延发展
建立监测网络信息数库
(37条 ) 建立突发事件信息
报告制度 ( 38 条 ) 建立健
全监测制度 ( 41 条 ) 建立健
全预警制度 ( 42 条 ) 发布突
发事件警报 (43条 )
处置

救援
消突发事件危
害性 避免财产损失
员伤亡 防止发
生次生衍生事件
实施类应急性救助措施 (49
条 ) 实施类应急性限制措
施 (50 条 ) 实施类应急性
保障措施 (52条 )
恢复

重建
恢复正常生活基
础设施服务体系 减
轻危害果 总结
验教训 预防未
突发事件发生
巩固应急处置工作成果 ( 58
条 ) 评估损失 制定重建计划
(59条 ) 组织实施善工作
(61条 )
　　循环型 应急理体制积极动整体性
计划动态性特点 采取突发公事件实行事
前 ———预防监测事中 ———应急处置救援事
———恢复重建 ———相结合具连续性动态
理 力求更广阔范围突发事件造成
损失减低限度 甚消弭突发事件萌芽状
态种预防处置标 标兼治
理体制符合灾害济学中十分 法
灾前投入分 资金灾害防范 通降
低灾难发生概率者避免灾难发生 类降
低十分 损失机会成角度 降低十分
损失十分 收益[ 4 ]
二条型 理体制块型
理体制转变
国传统条型 应急理体制显
著特点 指突发事件分灾种理 针
类型突发事件 相应行政职部门分理
重突发性然灾害 国承担抗洪救灾职
责防汛指挥部 重灾难事 国抗震
救灾指挥部核事应急机构防火总指挥部 突
发传染病 政府卫生行政部门全国突发事件应急
指挥部 影响社会安全突发事件 国家公安
部 济方面突发事件 中国民银行国务
院银行监督理机构种条型 分行
业分部门分灾种分散型应急理体制 优点
专业性较强 利发挥专业优势 做司职
效性方面 存重缺陷
第 功限现代社会 (特城
市 )基复杂城市形态济结构然技术
特点 突发事件具群发性 ———样性群灾齐
链状性 ———衍生次生事件 ———相结合
特点[ 5 ]说 现代社会突发事件具复合
性样性时空耦合链状分布等群发性整
体联动性等新特点 方面城市爆发种类
型突发事件 涵盖城市社会生活方
面 方面 突发事件爆发 会产生衍生效
应 引发系列次生灾害 形成漫长灾害链 出现
牵发动全身情况 2003年 8月北美区
停电1995 年日阪神震等 具备述特
点 预防处置需跨部门跨专业
知识技术 单突发事件作预防处置象
分散型应急体显然法避免身局限性 法
满足现代社会复合型突发公事件应需
出现心余 力足 现象
第二 突发事件应资源效率低
突发事件实行分灾种分部门进行理 致应急资
源普遍呈分散状态 职部门间资源流动凝
滞 出现构 重复 现象 资源简单相
加法产生协作
第三 政部门利益保护倾严重
突发事件复杂性 国现部门间应急
职权职责存交叉重叠现象 应急部
门间权力非泾渭分明 呈现界面关系
模糊状态部门考核目标 应急资
源限 理然谁责 谁权力负
责 事实谁没力愿 负责
针条型 应急理体制诸弊
端 突发事件应法 规定块型 应急
理体制 根突发事件等级 分相应
级民政府统决策领导 负责组织处理
级部门履行指导协助职责 民政府
职部门需服民政府指挥安排突
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发事件应法 第 4条规定 国家建立统领导综
合协调分类理分级负责属理应急
理体制 统领导属理 强调块
型 模式谓统领导 意指级委
领导 中央 国务院突发事件应急理工作
高行政领导机关 方 方级政府级
行政区突发事件应急理工作行政领导机关 负责
行政区域类突发事件应急理工作 负责项
工作责体突发事件应中 领导权表
现相应责前提指挥权协调权属
理 两层含义 突发事件应急处置
工作原方负责 突发事件发生县级
方民政府负责 中 突发事件
发生县级民政府负责二法律行政法规规
定国务院关部门特定突发事件应工作负
责 国务院关部门理[ 6 ]
第 7条第 1第 2第 3款具体规定种模
式县级民政府行政区域突发事件
应工作负责 涉两行政区域 关行
政区域级民政府负责 者关行
政区域级民政府负责突发事件发生
发生县级民政府应立采取措施控制事态
发展 组织开展应急救援处置工作 立
级民政府报告 必时越级报突发事件发
生县级民政府消者效控制突发
事件引起严重社会危害 应时级民政
府报告级民政府应时采取措施 统领导
应急处置工作外 该法第 9条作补充规
定 国务院县级方级民政府突发
事件应工作行政领导机关 办事机构具体职
责国务院规定
块型 应急理体制特点突发
事件防治处置实行元化领导决策组织协调
指挥 原属职部门决策权指挥权等相
集中级民政府 够效整合应急资源
信息 快速正确应突发事件 现代社会突
发事件具复合性属性相致 时较利
原先专门部门技术专业优势
三独揽型 理体制治型 理体制
转变
国传统独揽型 应急理体制指国家
(指国家行政机关 )类突发事件进行预防
预警监控处理 忽视甚排斥非政府公组织
类企业单位应急程中作
实计划济条件全政府思想体现全
政府济实行公制统天计划济体制
政府控制着整社会发展绝部分资源 拥
生产手段 ———工厂设备土 提供整社
会需全部公物品[ 7 ] 然政府觉觉
充着万者角色 社会事务政府手包办
政府身认社会事务全部理起
政府 然需非政府组织提供包
括突发事件应程中需公物品
然 国家行政机关独揽突发事件预警监控
处理 数情况效率低 甚失败
第 行政机关单独处置突发公事件 表
示体提供公物品 手忙脚乱
疲奔命第二 应急决策科学化程度足
国家行政机关包办 行政机关理性力
切实际预期 行政机关力理性限
性已现代公理基常识 突发事件情景
行政机关力理性更限果赖
量非政府公组织 企业单位等网络台 行
政机关应急决策陷入误区[ 8 ]
表 2　政府外体参突发事件应处理
生命周期 目标描述 职权职责实例
预防

准备
居民委员会村民委
员会企 业 事 业 单
位学 校 科 研 机
构公民 (青年志愿
者 )
建立健全安全理制度 ( 22
条 ) 制定应急预案 ( 23 条 )
普应急知识应急演 (29
条30条 ) 研发新技术工
具设备 (36条 )
监测

预警
居民委员会村民委
员会企 业 事 业 单
位公民专家
学者专业机构工作
员
建立专职兼职信息报告员
制度 ( 38 条 ) 政府报告突
发事件信息 ( 39 条 ) 突发
事件信息进行评估分析 预
测发生性级 ( 40
条 )
应急
处置
救援
居民委员会村民委
员会企 业 事 业 单
位公民
宣传动员 组织群众开展救
互救 协助维护社会秩序
疏散撤离安置受威胁
员 控制危险源 (55条 ) 服
配合政府应急措施 (57
条 )
恢复

重建
居民委员会村民委
员会企 业 事 业 单
位公民
采取效措施 解决关问
题 防止重新引发社会事件
(58条 ) 参加应急救援工作
协助维护社会秩序 (61条 )
　　针独揽型 应急理体制诸弊端 突发
事件应法 规定治型 应急理体制 政
府类非政府公组织营利企业
预防处置突发事件突发事件应法 规定
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治型 应急理体制显著特点非政
府公组织营利企业广泛深参
涵盖突发事件预防应急准备监测预警
应急处置救援事恢复重建等阶段
表 2结合突发事件应法 描述政府外体
突发事件阶段权利义务
治型 应急理体制效性已西方学者
提出开放式系统理证明20世纪 50年代
西方许组织理专家针美国前苏联争霸
世界确定性增长背景 提出开放式系统理
根该理 公组织分机运动型机械运
动型两类机械运动型组织根马克斯 · 韦伯
理性官僚制理设计够机械样精确运作
组织[ 9 ]传统国家行政机关属类组织
类组织处理具预期性分析性常规事件
时 够实现高效准确目面更具
复杂性确定性预期突发事件时
理员理性思考限 正式官僚机构处理信息
力限 类组织行动迟缓缺乏灵
活性 法时效进行决策相 机运
动型组织强调级间等级关系 注重
该组织系统外组织沟通联系 享消
息资源 够决策反应等方面更灵活
效[ 10 ]
[参考文献 ]
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[ J ] 科技中国 2005 (10)
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20031178
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[M ] 北京 清华学出版社 2002 49 53
(作者单位 清华学公理学院博士 中南财政
法学法学院副教授 北京 　100084)
(责编辑 　方 　晋 )
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　　中国行政理学会政府绩效
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届时 OECD世界银行中国公服务
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莅会
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期天 1月 9日 11日 公服务评
价 培训会 (选 )
三会议点 成 西南交通学
校
四会议容 会议征文容包括
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实际应中方法改进 (2)政府公
服务具体形态实施方式 (3)公众
满意度政府公服务质量 (4)公
服务均等化公服务中效率公
(5)公众意见反馈政府治理结构
等
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日 参加培训报名截止日期 2007 年
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