关规范举债融资机制防范化解债务风险调研报告
2018年4月旬省财政厅调研实践组围绕规范举债融资机制防范化解债务风险赢三攻坚战总目标先深入F市FP济开发区煤基新材料产业园区盈田工业园颍新安置区实调研污水处理生水回工程道路建设颍新安置区二期工程等项目市区两级财政城投公司负责志座谈交流详细解情况听取意见建议通听问访摸情况脉搏找短板议策
调研区基情况
（）全省政府债务总体状况截2017年底全省政府债务余额58234亿元2016年增长95债务层级省级政府债务余额3629亿元增长3916市级政府债务余额29619亿元增长8576县区政府债务余额24986亿元降02风险指标根2017年全省方般公预算收入政府性基金收入增幅测算综合财力截2017年底全省政府债务债务率约582全国方均水80低218百分点财政部确定风险警戒值100低418百分点综合判断省政府债务基适度风险总体控
（二）F市FP区政府债务状况截2017年底F市FP区政府债务余额179亿元该区省政府核准政府债务限额213亿元债务余额低债务限额外区城投公司区政府部署求实施批利长远基础设施建设项目区政府正推进煤基产业园污水生水回项目现代农业科技园项目等财政部PPP示范项目形成定隐性债务需未年度财政资金偿
（三）部分县区政府债务状况全面掌握情况调研组创新调研形式扩调研范围综合考虑域发展水风险状况等素选择寿县定远县金寨县太湖县旌德县等五县开展书面调研总结做法验征集意见建议书面调研情况截2017年底述五县政府债务理政策落实较债务余额均未超核定债务限额债务风险控政府债务外县PPP项目公益性项目建设形成游离监外隐性债务需方政府财政资金偿总量较财力基承受
二省加强政府债务理做法
（）建章立制着力夯实理基础新预算法实施省认真贯彻落实国务院关加强方政府性债务理意见（国发〔2014〕43号）求省委省政府相继出台安徽省扎实推进供侧结构性改革实施方案（皖发〔2016〕21号）关加强方政府性债务理实施意见（皖政〔2015〕25号）安徽省民政府办公厅关印发政府性债务风险应急处置预案通知（皖政办秘〔2017〕10号）等系列规范性文件成立省委书记省长组长安徽省防范化解重风险工作领导组成立省长组长安徽省政府性债务理领导组省政府办公厅名义印发关规范政府举债行防范金融风险通知严控政府债务增量严禁新增类隐性债务等方面提出省贯彻落实措施时省财政厅先制定印发政府性债务预算理限额理风险预警考核等配套理办法初步构建省政府性债务理制度框架
（二）规范举债着力降低融资成2015开始省探索建立方政府债券体举债融资机制规范政府举债行2015年2017年省累计发行政府债券44435亿元中：新增债券14216亿元扩政府效投入提供低成资金源置换债券30219亿元三年累计减轻市县政府付息负担400亿元存量短期高息债务转化长期低息债券仅降低债务成优化债务期限结构促进全省济社会稳健康发展起积极作
（三）限额理着力硬化预算约束截2017年底财政部批准省政府债务限额66221亿元省政府债务余额未突破财政部批准限额争取新增债券额度创造利条件2015年财政部分配省新增债务限额逐年幅增加20152017年分分配275亿元470亿元728亿元2018年达1007亿元时省财政素法做新增债务限额分配工作预警结果分配市县新增债券额度挂钩风险预警风险提示市级县区分分配额度105进行扣减时省常委会提请办理预算调整手续求新增债务全部纳入预算理
（四）动态监测着力排查风险隐患政府性债务风险进行动态监测评估预警督促指导财政部风险预警提示区核查债务情况分析风险原切实降低债务风险加强债券资金监测会财政部驻安徽专员办组织开展置换债券资金情况查核查省政府名义存问题市县通报批评督促限期整改开展新增债券资金绩效评价工作进步强化支出责效率切实提高债券资金效益坚决制止违法违规举债担保行法界定方政府债务边界推进融资台公司市场化转型融资严禁通保底承诺回购安排明股实债等方式进行变相融资坚决制止方政府购买服务名义违法违规融资
（五）严格考核着力强化底线意识印发政府性债务理考核办法进步强化出现政府性债务风险事件惩戒顾方实际肆举债务通债务资金搞政绩工程形象工程盲目铺摊子项目拍拍屁股走留堆遗症等行零容忍省政府目标理绩效考核工作求采债务率新增债务率逾期债务率隐性债务率等风险指标逐年16市量化评分引导方政府牢固树立债务风险底线意识进步压实级部门理责
三防范债务风险面挑战
（）政府市场边界清晰新预算法国发43号文实施举债前门开时门没时堵方政府程度继续原渠道举债者利针企业建设项目金融创新产品进行政府融资金融机构特政策性银行方民生项目提供融资时求财政部门机构出具担保函承诺函政府支出范围标准缺乏明确规定政府债券外形成新隐性债务
（二）财政偿债缺乏续财力中央方事权支出责匹配方政府财权少事权县区财政剔促发展保民生中央类政策项目配套资金等支出够安排偿债资金极限方政府偿债资金源土出金收入新旧稳定保障偿债需方面省2015年开始发政府债券2018年进入集中期初步测算2018年全省需安排460亿元财政资金偿期债券息财政偿债压力巨
（三）财政理体制畅现行财政结算体制县区土出收入市财政解年终结算时予返次调研某县区例2017年财政收入约16亿元需市级解3亿元占全部收入20时该区积极响应市政府号召推进实施拆违拆旧城乡环境整治绿化提升工业转型升级全民招商五专项行动2018年建设性投入预计支出1725亿元匡算筹集建设性财力仅801亿元财力收支差额达924亿元抽血式财政体制导致财力移债务沉风险错配
（四）财政收支矛盾突出前政策规定政府性投资资金渠道财政安排预算资金发行新增债券财政承受力范围通PPP方式规范运作规范政府购买服务PPP模式禁止方政府性投资回财政导致财政刚性支出增减方面受前宏观济形势实施减税降负政策影响财政增收压力加财力增长限法实施更新建项目
（五）少数方政负责志政绩观偏差少数方政负责志难抑制举债投资动发展度超前然寅吃卯粮超财政承受力巨额融资铺摊子项目抱着新官理旧账干完期拍拍屁股走心态干事影响方政府信誉损害政府民群众中形象方预算约束软化政府投资项目资金源审核关严充分考虑政府款力政策策政策擦边球导致隐性债务雪球越滚越风险持续聚集
四策建议
（）进步发挥规范举债融资济社会发展促进作认真贯彻A新时代中国特色社会义济思想抓省委济工作会议全国财政工作会议务落实进步发挥政府债务理推进供侧结构性改革中积极作时防范化解财政金融风险改革发展稳定保驾护航
（二）进步健全政府债券体举债融资机制坚持开前门堵门健全政府债券体政府举债融资机制积极争取新增债券额度法设置政府债务天花板推进政府专项债券改革全面完成存量债务置换进步规范政府举债行时政府债务全部纳入般公预算政府性基金预算理坚决防止政府债务游离预算外
（三）进步化解隐性债务风险中央时间安排全省济工作会议提出坚决市县政府隐性债务清理战坚决隐性债务存量稳妥处置战坚决隐性债务增量严控战三战役工作务制定加强隐性债务风险防控工作方案明确省推进工作时间表路线图进步细化分解工作务制定年度工作计划阶段性工作规划确保项务求全面落实位
（四）进步推进融资台转型鼓励融资台公司市场化融资推广应政府社会资合作（PPP）模式支持利政府购买服务预期收益质押融资分类推进融资台转型法厘清政府债务企业债务边界防范融资台公司违法违规变相举债
（五）进步强化监督考核问责加强级政府举债审批监督严格举债规模控制级达债务限额加强政府性债务风险预警动态监测债务率等债务风险指标遏制隐性债务增量化解隐性债务存量情况纳入省市县政府目标理考核体系建立方政
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2018年4月旬省财政厅调研实践组围绕规范举债融资机制防范化解债务风险赢三攻坚战总目标先深入F市FP济开发区煤基新材料产业园区盈田工业园颍新安置区实调研污水处理生水回工程道路建设颍新安置区二期工程等项目市区两级财政城投公司负责志座谈交流详细解情况听取意见建议通听问访摸情况脉搏找短板议策
调研区基情况
（）全省政府债务总体状况截2017年底全省政府债务余额58234亿元2016年增长95债务层级省级政府债务余额3629亿元增长3916市级政府债务余额29619亿元增长8576县区政府债务余额24986亿元降02风险指标根2017年全省方般公预算收入政府性基金收入增幅测算综合财力截2017年底全省政府债务债务率约582全国方均水80低218百分点财政部确定风险警戒值100低418百分点综合判断省政府债务基适度风险总体控
（二）F市FP区政府债务状况截2017年底F市FP区政府债务余额179亿元该区省政府核准政府债务限额213亿元债务余额低债务限额外区城投公司区政府部署求实施批利长远基础设施建设项目区政府正推进煤基产业园污水生水回项目现代农业科技园项目等财政部PPP示范项目形成定隐性债务需未年度财政资金偿
（三）部分县区政府债务状况全面掌握情况调研组创新调研形式扩调研范围综合考虑域发展水风险状况等素选择寿县定远县金寨县太湖县旌德县等五县开展书面调研总结做法验征集意见建议书面调研情况截2017年底述五县政府债务理政策落实较债务余额均未超核定债务限额债务风险控政府债务外县PPP项目公益性项目建设形成游离监外隐性债务需方政府财政资金偿总量较财力基承受
二省加强政府债务理做法
（）建章立制着力夯实理基础新预算法实施省认真贯彻落实国务院关加强方政府性债务理意见（国发〔2014〕43号）求省委省政府相继出台安徽省扎实推进供侧结构性改革实施方案（皖发〔2016〕21号）关加强方政府性债务理实施意见（皖政〔2015〕25号）安徽省民政府办公厅关印发政府性债务风险应急处置预案通知（皖政办秘〔2017〕10号）等系列规范性文件成立省委书记省长组长安徽省防范化解重风险工作领导组成立省长组长安徽省政府性债务理领导组省政府办公厅名义印发关规范政府举债行防范金融风险通知严控政府债务增量严禁新增类隐性债务等方面提出省贯彻落实措施时省财政厅先制定印发政府性债务预算理限额理风险预警考核等配套理办法初步构建省政府性债务理制度框架
（二）规范举债着力降低融资成2015开始省探索建立方政府债券体举债融资机制规范政府举债行2015年2017年省累计发行政府债券44435亿元中：新增债券14216亿元扩政府效投入提供低成资金源置换债券30219亿元三年累计减轻市县政府付息负担400亿元存量短期高息债务转化长期低息债券仅降低债务成优化债务期限结构促进全省济社会稳健康发展起积极作
（三）限额理着力硬化预算约束截2017年底财政部批准省政府债务限额66221亿元省政府债务余额未突破财政部批准限额争取新增债券额度创造利条件2015年财政部分配省新增债务限额逐年幅增加20152017年分分配275亿元470亿元728亿元2018年达1007亿元时省财政素法做新增债务限额分配工作预警结果分配市县新增债券额度挂钩风险预警风险提示市级县区分分配额度105进行扣减时省常委会提请办理预算调整手续求新增债务全部纳入预算理
（四）动态监测着力排查风险隐患政府性债务风险进行动态监测评估预警督促指导财政部风险预警提示区核查债务情况分析风险原切实降低债务风险加强债券资金监测会财政部驻安徽专员办组织开展置换债券资金情况查核查省政府名义存问题市县通报批评督促限期整改开展新增债券资金绩效评价工作进步强化支出责效率切实提高债券资金效益坚决制止违法违规举债担保行法界定方政府债务边界推进融资台公司市场化转型融资严禁通保底承诺回购安排明股实债等方式进行变相融资坚决制止方政府购买服务名义违法违规融资
（五）严格考核着力强化底线意识印发政府性债务理考核办法进步强化出现政府性债务风险事件惩戒顾方实际肆举债务通债务资金搞政绩工程形象工程盲目铺摊子项目拍拍屁股走留堆遗症等行零容忍省政府目标理绩效考核工作求采债务率新增债务率逾期债务率隐性债务率等风险指标逐年16市量化评分引导方政府牢固树立债务风险底线意识进步压实级部门理责
三防范债务风险面挑战
（）政府市场边界清晰新预算法国发43号文实施举债前门开时门没时堵方政府程度继续原渠道举债者利针企业建设项目金融创新产品进行政府融资金融机构特政策性银行方民生项目提供融资时求财政部门机构出具担保函承诺函政府支出范围标准缺乏明确规定政府债券外形成新隐性债务
（二）财政偿债缺乏续财力中央方事权支出责匹配方政府财权少事权县区财政剔促发展保民生中央类政策项目配套资金等支出够安排偿债资金极限方政府偿债资金源土出金收入新旧稳定保障偿债需方面省2015年开始发政府债券2018年进入集中期初步测算2018年全省需安排460亿元财政资金偿期债券息财政偿债压力巨
（三）财政理体制畅现行财政结算体制县区土出收入市财政解年终结算时予返次调研某县区例2017年财政收入约16亿元需市级解3亿元占全部收入20时该区积极响应市政府号召推进实施拆违拆旧城乡环境整治绿化提升工业转型升级全民招商五专项行动2018年建设性投入预计支出1725亿元匡算筹集建设性财力仅801亿元财力收支差额达924亿元抽血式财政体制导致财力移债务沉风险错配
（四）财政收支矛盾突出前政策规定政府性投资资金渠道财政安排预算资金发行新增债券财政承受力范围通PPP方式规范运作规范政府购买服务PPP模式禁止方政府性投资回财政导致财政刚性支出增减方面受前宏观济形势实施减税降负政策影响财政增收压力加财力增长限法实施更新建项目
（五）少数方政负责志政绩观偏差少数方政负责志难抑制举债投资动发展度超前然寅吃卯粮超财政承受力巨额融资铺摊子项目抱着新官理旧账干完期拍拍屁股走心态干事影响方政府信誉损害政府民群众中形象方预算约束软化政府投资项目资金源审核关严充分考虑政府款力政策策政策擦边球导致隐性债务雪球越滚越风险持续聚集
四策建议
（）进步发挥规范举债融资济社会发展促进作认真贯彻A新时代中国特色社会义济思想抓省委济工作会议全国财政工作会议务落实进步发挥政府债务理推进供侧结构性改革中积极作时防范化解财政金融风险改革发展稳定保驾护航
（二）进步健全政府债券体举债融资机制坚持开前门堵门健全政府债券体政府举债融资机制积极争取新增债券额度法设置政府债务天花板推进政府专项债券改革全面完成存量债务置换进步规范政府举债行时政府债务全部纳入般公预算政府性基金预算理坚决防止政府债务游离预算外
（三）进步化解隐性债务风险中央时间安排全省济工作会议提出坚决市县政府隐性债务清理战坚决隐性债务存量稳妥处置战坚决隐性债务增量严控战三战役工作务制定加强隐性债务风险防控工作方案明确省推进工作时间表路线图进步细化分解工作务制定年度工作计划阶段性工作规划确保项务求全面落实位
（四）进步推进融资台转型鼓励融资台公司市场化融资推广应政府社会资合作（PPP）模式支持利政府购买服务预期收益质押融资分类推进融资台转型法厘清政府债务企业债务边界防范融资台公司违法违规变相举债
（五）进步强化监督考核问责加强级政府举债审批监督严格举债规模控制级达债务限额加强政府性债务风险预警动态监测债务率等债务风险指标遏制隐性债务增量化解隐性债务存量情况纳入省市县政府目标理考核体系建立方政
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