《监察法实施条例》辅导讲课稿


    《监察法实施条例》辅导讲课稿 各位党员干部,大家好,今天由我来跟大家讲授《监察法实施条例》解读。今天我给大家讲述的内容共三块,第一块内容是《条例》制定的背景及意义,第二块内容是《条例》的主要内容,第三块内容是《条例》的贯彻执行。 大家知道《监察法实施条例》于2021年9月20号正式颁布实施,它是国家监委制定的第一部监察法规。 那么学习贯彻《条例》,我们首先要了解《条例》制定的重要意义。 第一个意义,深化国家监察体制改革的重要举措。 深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央领导进行的事关全局的重大政治体制改革。国家监察体制改革,新设立了监察委员会,实现了对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖。同时监察委员会与纪委合署办公,监察委员会是政治机关,具有强烈的政治属性。 那么如何体现监察机关的政治属性?制定《条例》是进一步强化了监察机关的政治属性,加强了党对纪检监察工作统一领导的必然要求,对于不断完善中国特色国家监察体制,健全集中统一、权威高效的监察体系将发挥重要作用,这是第一个意义。 第二个意义,推进监察工作规范化、法治化、正规化的有力保证。2019年10月26日,第十三届全国人大常委会第十四次会议通过《关于国家监委制定监察法规的决定》,授权国家监委根据宪法和法律制定监察法规。 那么《条例》对国家监察体制改革以来的纪检监察制度进行了全面的系统梳理,并与《刑法》《刑事诉讼法》《民法典》《公务员法》《人民检察院刑事诉讼规则》等国家法律法规以及司法解释做好协调衔接,实现监察工作制度科学化、体系化集成。同时把实践中的好经验好做法上升为法规规定。 比如《条例》与刑法的衔接,体现在《条例》将刑法中明确的关于贪污贿赂罪以及其他的职务犯罪罪名纳入监察机关的管辖范围。 再比如《条例》根据刑法有关从宽处罚的规定,对《监察法》第31条、第32条有关从宽处罚的条款,比如什么是自动投案,什么是立功进行了细化,这个是《条例》与刑法的衔接。 再比如《条例》与《刑事诉讼法》的衔接,主要体现在证据的衔接,比如监察机关依法收集的证据,可以在刑事诉讼中作为证据使用。比如《条例》规定,监察机关依据监察法和条例收集的证据,可以在刑事诉讼中作为证据使用。 《条例》与《民法典》的衔接体现在《条例》对民法典规定的保障当事人合法权益的有关规定进行了系统的整合,体现了对当事人知情权、财产权的保护等等。这些表明了《条例》它是一部有助于实现监察工作制度体系化、科学化的一个制度集成,这是第二个意义。 第三个意义,解决监察工作中突出问题的现实需要。 随着监察实践的不断丰富发展,需要进一步细化完善《监察法》的规定。《中华人民共和国监察法》是一部综合性的法律,集组织法、实体法、程序法于一体。监察法的条款数量比较少,条款抽象性比较强。那么在具体的实施中有一些问题需要进一步的细化。同时在监察法实施中也出现了一些新情况新问题。比如说监察对象的界定,比如说如何实现受贿行贿一起查,比如说监察执法与刑事司法如何有效衔接等等,这些都是新情况新问题。 那么《条例》坚持问题导向,依法解决实践中反映出来的突出问题,满足各级监察机关履职的迫切需要,实现了法规制度的与时俱进,有利于推动新时代纪检监察工作高质量发展。 第四个意义,加强对监察机关监督制约的内在要求。 纪检监察机关肩负着党和人民重托,必须牢记打铁必须自身硬的政治要求,强化对纪检监察干部的监督,监督别人的人首先要管好自己,要做遵纪守法的标杆,严格按照权限、规则、程序开展工作。 谁来监督纪委?面对谁来监督纪委这一重大的问题,这一时代之问,制定《条例》对这一个时代之问作出了回应。《条例》设专章对监察机关和监察人员的监督这一章,明确了监察机关的管理、规则、制度。同时《条例》第四章、第五章明确了监察机关的权力边界、运行程序,而且《条例》还有一章是法律责任,就是对监察机关及人员违反监察法和条例作出了相应的责任追究规定。这些都体现了监察机关自我监督的这个主动担当,也体现了《条例》的问题意识,那么有助于严格规范监察权的行使,有助于有效监督监察机关和监察人员。 第二块内容,《条例》的主要内容。 《条例》共9章287条,严格遵循和贯彻宪法、《监察法》,体例上与《监察法》各章逐一对应,总体可以分为三个板块。第一个板块是第一章总则,在总则这一章规定了《条例》立法的目的、坚持党的全面领导、监察工作总体要求和原则、还有工作任务。那么总则它是管总的,那么对于分则中的一些问题作出了总的规定。所以我们学习《条例》,首先要对总则的相关内容做详细认真地学习,学好了总则,那么对于分则的学习会更容易,而且更有体系性,这是第一板块。 第二板块,从第二章至第八章。那么第二板块的内容主要包括第二章监察机关及其职责,第三章监察范围和管辖,第四章是监察权限,第五章是监察程序,第六章是反腐败国际合作,第七章是对监察机关和监察人员的监督,第八章是法律责任。那么在第二板块也就是《条例》的分则这一块,我们可以看到它主要是规范了监察机关是什么,监察机关有哪些权限,监察机关的权限如何行使,还有监察机关如何开展反腐败国际合作。那么最后两张就是第七章和第八章是对监察机关和监察人员违法行使权利的一个监督制约和责任追究的规定,这是第二板块。 第三板块就是第九章附则。那么这一章主要是规定《条例》的解释机关以及《条例》的生效日期。我们知道《条例》是2021年9月20号颁布实施的,是颁布实施这一天就开始生效,所以它的生效的日期是2021年9月20号。这是对《条例》整个内容的一个简单的梳理。 今天我们主要介绍以下几章的内容,分别是第一章总则,第二章监察机关及其职责,第三章监察范围和管辖,第四章监察权限,第五章监察程序。 首先我们看一下第一章总则。总则共九条,主要规定了立法目的、坚持党的全面领导、纪委监委合署办公体制、监察工作总体要求、工作任务、坚持民主集中制、保障当事人合法权益等。 那么首先我们看一看坚持党对监察工作的全面领导。这是《条例》的第二条做了规定。那么在这一条里边,首先强调要增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”。监察机关是政治机关,要做到在坚持“两个维护”方面、坚定“四个自信”方面要做表率,这样才能够形成更好的示范效应,这是第一个方面的内容,在第二条强调的。第二方面内容是强调把党的领导贯彻到监察工作各方面和全过程。我们讲党对监察工作的全面领导,这句话不是空泛的,而是体现在监察工作中的各个方面。 比如我们后面要讲监察措施的实施,要经过相关的审批程序,这里边就包括有的措施要报同级党委审批。再比如我们讲监察机关立案、初核、审理、包括处置都需要经过同级党委的审批,要坚持党的领导,所以党的领导在监察工作方面它是具体的,不是抽象的。 那么我们看《条例》把党的全面领导这一根本的政治原则落实落细,实现政治逻辑和法规逻辑的有机统一。 第一,首先将监察工作的双重领导体制法治化。后面我们会讲监察工作的双重领导体制的具体内容是什么。第二,监察执法的全流程严格执行请示报告制度。刚刚讲的监察措施的实施、监察调查、监察审理都应当严格执行请示、报告,既报告过程也报告结果。第三就是坚持党的管理和监督。对监察机关和人员的监督,就包括党的监督,而且党对监察机关和人员的监督是排在第一位的,是首要的。 总则的第二个内容就是纪委监委合署办公体制,在《条例》的第三条做了规定。我们知道监察法第二条明确规定,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。何为中国特色,其中最大的一个中国特色就是纪委监委合署办公。那么对《监察法》第二条、《条例》第三条作出了详细的规定。监察机关与党的纪律监察机关合署办公,坚持法治思维和法治方式,促进执纪执法贯通、有效衔接司法,实现依纪监督和依法监察、适用纪律和适用法律有机融合。 第三个内容,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制建设。一体推进不敢腐、不能腐、不想腐,不仅是反腐败斗争的基本方针,也是新时代全面从严治党的重要方略。我们知道一体推进不敢腐、不能腐、不想腐这三者并不是三个阶段的划分,三者是贯通的。一体推进不敢腐、不能腐、不想腐,现在已经成为新时代全面从严治党的重要方略。这句话的意思我理解,我们在全面从严治党的全过程中,都应当要体现一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的理念措施。要将惩治、制度建设教育融为一体,一体发力,要将监督融入全面从严治党的全过程。这是对新时代全面从严治党的重要方略的贯彻和落实。 2021年4月,习近平总书记在广西考察时再次强调,要始终抓好党风廉政建设,使不敢腐、不能腐、不想腐一体化推进有更多的制度性成果和更大的治理成效。这要求我们要不断的探索不敢腐、不能腐、不想腐三者如何有机贯通、如何衔接,我们要探索更好的、更多的体制机制和平台。我们还要通过一体推进“三不”来推进国家治理体系和治理能力现代化。 那么《条例》为了贯彻一体推进“三不”这一政策方针以及全面从严治党的重大方略,规定,一是要坚持严的主基调,强化不敢腐的惩戒机制;二是要扎紧织密制度笼子,不断完善不能腐的防范机制;三是注重教育引导,健全不想腐的自律机制。比如《条例》分则里面讲了,监察机关对情节轻微的没有造成严重后果的职务违法行为,可以开展诫勉、教育、谈话,这些都是第一种行为。这体现了一种教育,体现了不想腐。再比如监察机关在办理案件之后,应当以案促改、以案促治,推动相关制度的完善,这个体现的是不能腐的制度建设。当然《条例》大部分内容是对监察机关权限的行使,那么监察机关权限的行使,赋予监察机关强大的权力,这个是为了实现反腐败的权威高效,是为了更好的进行腐败的惩治,这当然体现了不敢腐的惩戒这一要求。 第四,保障监察对象及相关人员合法权益,在《条例》的第七条。为什么我们要将这个保障监察对象相关人员合法权益作为总则的一个条款来规定,是因为保障监察对象及相关人员合法权益,是监察法治化、监察文明化的一个重要的体现。 习近平总书记强调,有关政府机关、监察机关、司法机关要依法履行职能、行使职权,保护民事权利不受侵犯、促进民事关系和谐有序。总书记在讲话中专门点到了监察机关,也就是说监察机关在行使权力的时候,要依法保护民事权利不受侵犯、促进民事关系和谐有序。 这同样也体现了监察工作与民法典的实施密切相关。民法典规定了大量的民事权利。监察机关作为公权力机关,在行使职权的时候,当然应当要保护民事权利,当事人合法的民事权利。同时监察机关还要监督其他公权力机关保护当事人的民事权利。要在执纪执法中尊重保障《民法典》赋予的相关权利。这项权利包括财产权、知情权等等。 同时《条例》在分则中做了具体的规定,主要体现在以下几个方面。一是对采取监察措施过程中保障相关涉案人员合法权益作出具体的规定。比如规定在讯问的过程中,应当保障当事人合理的休息、饮食的权利。在讯问前应当告知被询问人相关的权利及义务。从宽处罚的法律规定,这个是对知情权的保障。还有在采取留置措施之后,要告知被留置人的家属及单位,这是第一个方面。 第二方面是落实党中央关于引导民营经济健康发展的重要精神。要保障民营企业家合法权益,要引导民营经济健康发展。比如《条例》规定,监察机关在对企业采取调查的时候,应当依法保障企业的合法权益。比如在对涉企业财产进行搜查扣押的时候,要不能够影响民营企业正常的经营。实践中对民营企业家采取留置措施,要创造条件,在保障安全的条件下,依法保障民营企业家能够有效的参与公司的集体决策、公司的相关的商务活动。这个其实就是避免留置或者说立案审查调查,对民营企业的发展造成不利影响。 第三个内容就是完善国家赔偿制度。监察法对监察机关相关的国家赔偿做了规定,但是不够细化,《条例》在这一方面做了详细的规定。首先规定监察机关如果在履行职责中损害了当事人的合法权益,符合申请国家赔偿的情形的,那么当事人有权申请国家赔偿。比如对一个被调查人做了错误的留置,或者最后经调查发现被调查人不符合留置的条件,做了撤案的规定,那么被调查人及其近亲属有权向国家提出国家赔偿,这个我认为是《条例》一个最大的亮点。 第五,加强与司法机关的互相配合、制约。 《监察法》第四条第二款规定,监察机关应当与审判机关、监察机关互相配合,互相制约。 在《条例》里边具体体现在以下几个方面。一是规定监察机关办理职务犯罪案件,应当与人民法院、人民检察院互相配合,互相制约。二是规定监察机关应当与人民法院、人民检察院在案件管辖、证据审查、案件移送、涉案财物处置等方面加强沟通协调。三是规定监察机关对于人民法院、人民检察院提出的退回补充调查、排除法证据、调取同步录音录像、要求调查人员出庭说明情况等意见,依法办理。 那么这里值得注意的是《条例》这次规定,对于人民法院人民检察院提出的调取同步录音录像,监察机关应当依法办理,这个是对《监察法》有关条款的细化和丰富。《监察法》规定,监察机关在采取重要的取证措施的时候,应当全程同步录音录像,同步录音录像留存备查。那么怎么样留存备查?也就是说录音录像不能够随案移送,录音录像又是对证据收集方式以及证据本身的一个很好的呈现载体。同步录音录像对于证据收集的合法性具有重要的作用。 那么为了体现严格要求,为了更好的证明证据收集的合法性,这一次《条例》规定对于人民法院、人民检察院提出调取同步录音录像的要求,监察机关应当依法办理,这体现了监察法治化的一个精神。 同时这一次《条例》还规定,对于人民法院要求监察调查人员出庭说明情况的,监察机关应当依法办理,这个同样也体现了人民法院对监察机关的制约,同时也体现了监察机关对人民法院相关事项的配合。调查人员出庭说明情况,有助于对监察机关收集的证据的真实性、合法性和关联性进行证明,是体现了以审判为中心的诉讼制度改革精神,使这一改革精神在职务犯罪案件办理中的一个具体的体现。 第二章监察机关及职责。第二章共27条,分4节,规定了监察机关的领导体制以及监督、调查、处置职责。今天我主要介绍以下三个方面的内容,一监察机关双重领导体制,二监察监督职责,三监察调查职责。那么监察处置职责由于跟监察程序、处置程序有很多内容具有相关性,因此对于监察处置职责,我在监察程序这一章再做详细的介绍。 第一块内容,监察机关双重领导体制。监察机关在接受同级党委领导的同时,接受上一级监察机关的领导,实行双重领导体制。国家监察委员会在党中央的领导下开展工作,这是关于双重领导体制的第一个内容。 第二,如何实现上级监察机关对下级监察机关的领导。《条例》里面做了规定。第一,下级监委对上级监委的决定必须执行,认为决定不当的,应当在执行的同时向上级监委反映。二是上级监委对下级监委做出的错误决定,应当按程序予以纠正,或者要求下级监委予以纠正。 这两个规定有利于上级监察机关加强对下级监察机关的领导,是监察机关双重领导体制的一个重要的体现。 第二个内容,关于监察监督职责。在这一章的第二节有详细的规定。主要有4块内容,一是强化政治监督。监察机关它是党内监督和国家监察的专责机关,首要的监督职责是政治监督。何谓政治监督?就是监察机关对其他机关主要是国家机关、企事业单位在履行党中央重大决策部署、习近平总书记重要指示批示精神方面做的如何进行监督检查,通过政治监督,有利于确保党中央的政令畅通,有助于维护党中央的权威,习近平总书记的两个核心地位,是监察机关作为政治机关的职责体现。通过强化政治监督,有助于确保各权利主体有效的行使权力、正确的行使权力,确保权力真正的为民服务,为人民谋幸福。这是强化政治监督。 二是做深日常监督。日常监督是一种非常好的预防性权力监督措施,它有助于防止公职人员从好同志突然成为阶下囚。有的公职人员由于在犯小错误的时候没有受到日常监督,等到犯了大错误以后,才真正感受到监督力量的存在,而此时悔之晚矣,对于国家、对于他的家庭都是重大的损失。所以做好做深日常监督,是一种有效预防权力腐败、减少权力腐败造成损失的一个很好的制度安排。那么日常监督的方式,包括参与相关的会议,在相关会议上列席、调研,还包括提醒谈话,还包括用好第一种形态,这些等等都属于做深日常监督的方法和举措。 第三是专项监督。专项监督是监察机关对专项工作开展的监督。比如说对于粮食安全、对于金融领域、对于相关的重要的专项工作开展了专项监督,它具有机动性和很强的针对性。 第四,以案促改。以案促改就是案子查处以后,通过分析案发的原因,来查办涉案单位存在的问题,来推进制度的完善、整改。那么以案促改,它是属于不能腐的范畴。但同时,以案促改它也是实现敢腐、不能腐、以至于不想腐三者有机贯通衔接的一个重要的举措。 第三个内容监察调查。监察调查是监察机关三项职责之一,监察机关有三项职责,监督职责、调查职责、处置职责。 那么监察调查这里边首先要明确监察机关可以对哪些行为进行调查,对哪些案件进行调查,对哪些罪名进行调查,《条例》都有详细的规定。我们看《监察法》第11条规定,监察机关依法对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。那么通过这一条我们可以知道监察机关可以对职务违法和职务犯罪两类案件进行调查,同时还可以通过这一条规定知道监察机关对涉嫌贪污贿赂等7种职务违法、职务犯罪作为调查的重点。换言之,监察机关调查的重点是贪污贿赂等7类违法和犯罪行为,但是这并不代表监察机关只能对这7类违法犯罪行为进行调查。 那么《条例》在此基础上进一步明确监察机关调查范围,规范了职能管辖,实现对职务违法犯罪调查的全覆盖,避免出现管辖真空。 那么通过《监察法》第11条,我们知道监察机关可以对职务违法行为进行调查,这里我们首先要明确职务违法的概念。职务违法概念,在《条例》第二十三条有详细规定,它是指公职人员实施的与其职务相关联,虽不构成犯罪但依法应当承担法律责任的下列违法行为,具体有4个方面,一利用职权实施的违法行为,二利用职务上的影响实施的违法行为,三履行职责不力、失职失责的违法行为,四其他违反与公职人员职务相关的特定义务的违法行为。 那么职务违法和职务犯罪有关联也有区别。广义上的职务违法,包括职务犯罪,那么《条例》里面讲的职违法它是一种狭义的职务违法,它是不同于职务犯罪的职务违法,他是虽然不构成犯罪,但依法应当追究法律责任的违法行为。 那么在很多情形下,职务违法他与职务犯罪是一种层次性关系,比如说滥用职权,他如果情节严重造成严重后果,就可能构成滥用职权犯罪,但如果没有造成严重的后果,那么可能只是构成滥用职权违法。再比如收受他人礼金,利用职权收受他人礼金,为他人谋利。如果金额只有几千元,那么他是公职人员,那么这个行为构成了职务违法。如果金额较大,比如说超过了3万,那么这个时候可能就构成受贿罪。所以说职务违法和职务犯罪在很多情形下,它是一种层次性关系。 职务违法,第一,职务违法具有“职务相关性”。如果说一个公职人员实施了一个违法行为,跟他的职务没有相关性,比如说一个公职人员实施了吸毒、赌博,这个属于违法行为,但是由于跟职务没有关联性,这个不属于职务违法。 第二,职务违法必然具有“违法性”。如果他不具有违法性,那就不是职务违法。 第三,职务违法是具有“应受处罚性”且不构成犯罪的行为。如果一个公职人员实施一个行为,尽管是具有职务相关性,也具有违法性,但是情节轻微,达不到应受处罚性,那么这个时候就不构成职务违法。这个其实我们对犯罪的理解也是一样,有的行为他违反了刑法,但是他由于不具有处罚性,情节轻微,那么这个时候是可以不构成犯罪。 监察调查的第二方面就是关于职务犯罪的调查。监察机关可以对7类犯罪行为进行调查,或者说这7类是监察机关调查的重点。那么到底监察机关对哪些职务犯罪,或者说对哪些罪名可以管辖呢?《监察法》没有规定,《条例》里面这次做了详细的规定,明确监察机关可以管辖的罪名涉及101个。当然这里我们需要注意,这101个并不是其他机关就无法管,这里需要分三类。 首先第一类是监察机关专属管辖的罪名。所谓专属管辖的罪名是对于这些罪名只有监察机关具有管辖权,其他机关都无权管辖。这些罪名主要包括贪污贿赂、失职渎职、玩忽职守等常见的职务犯罪罪名,这些罪名的犯罪主体都有国家工作人员的要求,这是第一类。 第二类是监察机关与公安机关共管的罪名。什么叫监察机关与公安机关共管的罪名?就是这一类罪名的犯罪主体没有身份要求,可以是公职人员,也可以是非公职人员。如果是公职人员实施的犯罪,那么就应该是由监察机关来管。反之如果是非公职人员实施的罪,那么就是由公安机关管。 比如我们知道一个常见的罪就是职务侵占罪。职务侵占罪他的犯罪主体它是非国家工作人员。那么非国家工作人员并不一定就完全不是公职人员,有的公职人员不是国家工作人员。比如说村干部在管理集体事务中侵占了资金,那么村干部属于公职人员,在管理集体事务中,他并不属于国家工作人员,或者说并不能以国家工作人员论,那么这个时候他侵占集体资金,它就构成了职务侵占罪。那么这个罪由于他的实施主体是村干部,那么应当由监察机关来管辖。那么反之,如果是一个村民在集体事务中侵占了资金,那么这个村民他并不是公职人员,那么这个时候他实施的职务侵占罪就是由公安机关管,再比如说民营企业,普通员工侵占了企业的资金,那么构成了职务侵占罪,这时候当然是由公安机关管,所以这就是监察机关与公安机关共管的罪名。 第三类就是监察机关与监察机关共管的罪名。刑事诉讼法第十九条规定,监察机关对于在诉讼监督中发现的司法工作人员实施的罪名,可以侦查。那么这里面,监察机关对于这个罪名管辖的条件有2个,一个是在诉讼监督中发现,第二它的犯罪主体是司法工作人员。同时我们还要注意到刑事诉讼法他用的词是可以侦查,可以侦查并不代表它必然是由监察机关来管辖。这样的情况下,监察机关同样有权来管辖。但是为了便利性,一般情况下,对于这种罪名是由监察机关管。那么如果说一个司法工作人员,他同时实施了罪名中的一种或者几种,还有他又实施了贪污贿赂等监察机关专属管辖罪名。 那么这个时候根据相关规定,一般是由监察机关来管,当然这个时候两个机关可以进行沟通,但对于这种互市案件,由于它具有相关的罪名,涉及到职务犯罪,常见的职务犯罪。那么这个时候是由监察机关管比较适宜。 第二节 《中华人民共和国监察法实施条例》解读(下) 第三章监察范围和管辖。第三章共17条,分2节,逐项细化了《监察法》规定的六类公职人员的范围,明确了监察机关的管辖分工。 监察对象。《条例》严格把握“行使公权力”这一根本标准,对《监察法》规定的六类监察对象逐项进行了细化,以明文列举的方式作出规定,进一步解决实践中对有的监察对象难以界定的问题,同时明确对单位违法的处理原则,为有效推进监察全覆盖提供更完善的制度支撑。 监察对象,我们知道《监察法》第15条一共是规定了六类监察对象,那么这6类监察对象的范围是什么,一直是监察法实施中遇到的一个重点难点问题。 那么《条例》这一次根据实践对六类监察对象进行了细化。 一是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员。那么什么是法律、法规授权?法律、法规授权是指法律、法规将某项或某方面公共事务管理职权授予国家机关以外的组织,被授权者以自己的名义实施管理活动和行使职权,并由自己对外承担管理活动的法律责任。 什么是国家机关依法委托?它是指国家机关在其职权范围内依法将其公共事务管理职权委托给有关机关、社会组织或者个人,受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权,并由委托机关承担法律责任。 第二类监察对象是国有企业管理人员,他一共分为三类。第一类,在国有独资、全资公司、企业中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员。第二类,经党组织或者国家机关,国有独资、全资公司、企业,事业单位提名、推荐、任命、批准等,在国有控股、参股公司以及分支机构中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员。 第三类,经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定,代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。 那么通过这些规定,我们可以看出国有企业管理人员它的范围界定,首先我们要明确它是不是属于国有企业。那么什么是国有企业?国有企业包括国有独资、全资公司、企业,也包括控股、参股公司,那么这是第一个标准,我们去看。第二个标准就是要看特定的人员他是不是在国有企业中履行组织、领导、管理、监督职责。第三个标准,我们对于有的人员,我们还要看他的委派单位是不是具有特定性,比如说它是不是经党组织或者国家机关国有独资、全资公司、企业、事业单位的提名、推荐、任命、批准,是不是履行了这些程序?或者说它是不是由国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或研究决定,代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中履行管理职责。一般要从这三个标准来看。 我们知道如果说假设国有企业一名开车的司机,他不具有编制,也不从事管理职责,也不是由国有独资、全资或者说党组织任命的,那么他尽管在国有企业工作,但并不属于国有企业管理人员,不属于公职人员。所以面对一个被调查人或者说面对一个特定的人员,他是不是公职人员,我们要回到《条例》,要看他是不是从事了公务,要看他的委派单位是谁,要看他所属的单位的性质是什么,综合这些标准来考量。 第三是公办的教育、科研、文化、医疗、卫生、体育等单位中从事管理的人员。《监察法》规定的上述人员是指事业单位中从事管理的人员。那么什么是事业单位?事业单位可以分为两类,第一,国家为了社会公益目的由国家机关举办的;第二,国家为了社会公益目的由其他组织利用国有资产。 第四类监察对象,基层群众性自治组织中从事管理的人员。从事管理的具体范畴主要包括三个方面,从事集体事务和公益事业管理;第二,从事集体资金、资产、资源管理;第三,协助人民政府从事行政管理工作。通过这些规定我们可以看到村干部他不一定是国家工作人员,比如说他在从事集体资金、资产、资源管理方面的工作实施的违法犯罪行为,那么这个时候他的身份是不能以国家工作人员论,他只有在协助人民政府从事行政管理工作的时候,才能以国家工作人员论。那么在从事集体事务中,他的身份不是国家工作人员,但是属于公职人员。所以从这个角度看,公职人员的范围大于国家工作人员。 第五类监察对象是其他依法履行公职人员。那么《条例》对什么是其他依法履行工作人员做了细化。第一,履行人民代表大会职责的各级人民代表大会代表,履行公职的中国人民政治协商会议各级委员会委员、人民陪审员、人民监督员。第二,虽未列入党政机关人员编制,但在党政机关中从事公务的人员。主要是指党政机关借调人员、实习工作人员以及警务辅助人员等聘用人员。第三,根据监督执法工作实践的需要,针对集体经济组织等单位、组织中的公职人员,同样明确了委派性、代表性、公务性等三个具体的判断标准。 第四,在依法组建的评标、谈判、询价等组织中代表国家机关,国有独资、全资公司、企业,事业单位,人民团体临时履行公共事务组织、领导、管理、监督等职责人员。 第五,其他依法行使公权力的人员。 关于监察对象《条例》有一个特色,就是它同时规定了单位违法的处理规则,在规定的第四十四条。我们知道《政务处分法》第十条明确规定,有关机关、单位、组织集体作出的决定违法或者实施违法行为的,对负有责任的领导人员和直接责任人员中的公职人员依法给予政务处分。 那么《条例》与政务处分法第十条做了衔接,其第四十四条规定,有关机关、单位、组织集体作出的决定违法或者实施违法行为的,监察机关应当对负有责任的领导人员和直接责任人员中的公职人员依法追究法律责任。 第二个内容,管辖。管辖,我们讲的监察机关的一般管辖原则是级别管辖。他是按照管理权限与属地管辖相结合的原则,实行分级负责制。他跟刑事诉讼中侦查机关属地管辖不一样。比如说中央纪委国家监委是对中管干部进行审查调查,省纪委监委是对省管干部进行审查调查,这是分级管辖。分级管辖它其实体现的是党管干部原则,有利于实现党对反腐败、对监察工作的领导。 那么级别管辖里面还要涉及对非公职人员如何管辖。非公职人员由于他没有所谓的干部管理权限,这个时候是按属地管辖还是按什么?由于非公职人员他实施的罪名一般都跟公职人员实施罪名具有关联性,所以对非公职人员的管辖,一般是按照监察机关对公职人员的管辖一同管辖。比如说受贿人他是省管干部,那么像这个受贿人行贿的非公职人员,对他的调查应当是由省纪委监委一并管辖,这是管辖中的对非公职人员的管辖。 管辖中还涉及到一个对“双管干部”如何管辖。什么是双管干部?是指干部管理权限在主管部门,干部的组织关系在地方,一般表现为一些央企在地方工作的干部,那么他的管理权限在央企,但他的工作关系或者他的组织关系在地方。那么这个时候如果他实施了违纪违法行为,如何管辖?根据《条例》相关规定,这个时候一般是由主管部门来管辖,当然主管部门可以跟地方监委联合调查。地方监委如果要对该“双管干部”进行管辖,进行调查,应当要告知该干部的主管部门同意。这是关于对“双管干部”的管辖。 第四章,监察权限。监察权限这一章共114条,分15节,是整个《条例》中条款最多的。 前两节对采取监察措施需要遵循的共性要求和监察机关证据规则做了规定,强调对监察措施的审批监管,提出职务违法和职务犯罪差异化的证据标准,明确非法证据排除规则。 第三节至第十五节分别针对各项监察措施的特点,对监察措施适用情形、工作要求、文书手续、告知义务以及与公安等机关的协作配合等事项做了全面规范,确保监察机关依法正确采取措施。 第一个内容,采取监察措施的一般要求。 采取监察措施的总体原则。 《条例》第五十四条规定,第一,应当加强监督执法调查工作规范化建设;第二,严格按规定对监察措施进行审批和监管;第三,依照法定的范围、程序和期限采取相关措施,出具、送达法律文书。这一条如何理解?比如说什么叫依照法定的范围、程序和期限采取相关措施。监察机关在采取搜查措施的时候,搜查的次数、搜查的范围是有明确规定的,不能经过审批之后重复搜查,任意的扩大搜查范围。 再比如冻结具有相应的期限,留置具有相应的期限,不能超过法定期限。比如在采取留置措施的时候,如果审批的期限是三个月,那么如果要超过三个月,需要再次审批,再次审批的期限最长也只有三个月,也就是说留置的期限最长只有六个月。 监察措施的适用阶段。 第五十五条,根据这一条,监察机关在初步核实阶段,也就是立案前可以采取八种调查措施,包括谈话、询问、查询、调取、勘验检查、鉴定措施、技术调查措施、限制出境措施。那么这里需要注意的是监察机关在初步核实阶段可以采取技术调查、限制出境,为什么做这种规定?这主要是从反腐败权威高效的目的来考虑。因为监察机关立案之后,被调查人一般都已到案,对他采取技术调查、限制出境已无必要。而在立案前,为了防止被调查人出境,阻碍调查的进行,这个时候根据需要有必要对其采取限制出境措施。在立案前为了防止被调查人与相关涉案人员订立攻守同盟,对抗组织审查,这个时候可以采取技术调查措施,以获得相关的证据或者线索,了解被调查人相关的动向。所以综合这些考虑,《条例》规定在立案前也就是初步核实阶段,可以依法采取或者决定采取这两种调查措施。 立案以后监察机关可以采取或决定采取的监察措施是七种,分别是讯问、留置、冻结、搜查、查封、扣押、通缉措施。那么这7种措施在立案前不能采取。 第二个内容,监察调查证据规则。证据规则里边主要讲两个内容,第一个是证据种类。根据《条例》监察机关依法收集的这八种证据可以在刑事诉讼中作为证据使用,分别是物证,书证,证人证言,被害人陈述,被调查人陈述、供述和辩解,鉴定意见,勘验检查、辨认、调查实验等笔录,视听资料、电子数据等8种。 《刑事诉讼法》规定的证据种类也是八种。但是《条例》里规定的八种跟《刑事诉讼法》规定的八种证据种类差异在哪?《条例》里规定的八种证据种类中涉及被调查人的陈述、供述、辩解,而在刑事诉讼法中对应的是犯罪嫌疑人的供述和辩解,原因何在?因为监察机关不是侦查机关,被调查人在接受监察机关调查的期间,不是犯罪嫌疑人,他可能只涉嫌职务违法违纪。 《条例》五十九条第三款规定,监察机关依照监察法和条例规定收集的证据材料,经审查符合法定要求的,在刑事诉讼中可以作为证据使用。那么这里我们可以对照《监察法》第三十三条第一款的规定。《监察法》第三十三条第一款规定,监察机关依照监察法收集的证据材料,经审查符合法定要求的,可以在刑事诉讼中作为证据使用。《条例》里边加了这么一点,就是监察机关依照条例规定收集证据材料,经过审查符合法定要求的,同样可以在刑事诉讼中作为证据使用。这背后的法理是什么?就是《条例》它是对《监察法》的细化。那么依据《条例》规定收集的证据材料,当然可以在刑事诉讼中作为证据使用,而且这一条是将《条例》有关证据的规定跟刑事诉讼中有关证据规定做了衔接,所以它可以视为是一个证据衔接条款。 监察调查证据规则的第二个内容就是差异化的违法犯罪证据标准。《条例》规定职务违法的证据标准是事实清晰且令人信服,职务犯罪的证据标准是排除合理怀疑。从文字上我们可以看出来,职务违法案件的证据标准要低于职务犯罪案件的证据标准,这背后的法理是职务违法它的法律后果没有职务犯罪的法律后果严重。职务犯罪的法律后果,重的甚至可以剥夺人的生命,即便是没有判处死刑也有可能剥夺人身自由并处罚金,而职务违法的法律后果最严重的是开除公职。那么由于职务违法的法律后果没有职务犯罪法律后果严重,那么在证明一个行为是否构成职务违法方面,它的证明标准就相应的要低,而职务犯罪的法律后果严重,因此证明标准要相应的高。这样为了更好的减少错案的发生,因为职务犯罪法律后果严重,一旦发生错误,代价成本更高,因此它的证明标准应当相应更高,以避免错判。 基于这种考虑,所以《条例》规定职务违法的证据标准要低于职务犯罪的证据标准,这样有利于开展职务违法调查,避免因证据标准过高而不利于对职务违法行为进行调查,这实际上体现了对公职人员全面监督、严格监督的内在要求。 第三个内容,监察措施适用的具体要求。第四章监察权限这一章,一个重要的内容就是对监察机关可以采取或者决定采取的15项调查措施的实施,包括程序要求做了详细的规定。那么这里面我重点讲一讲谈话、讯问、询问措施的实施程序。谈话、讯问、询问这三种调查措施有个共性,都是属于收集言辞证据的调查措施。 那么在实施的过程中需要遵循以下程序。谈话、讯问、询问前应当如实告知被谈话人、被讯问人、被询问人相关的权利、义务、法律责任,并让被调查人或者涉案人员、证人签字。谈话、讯问、询问期间应当依法依照程序要保障被调查人、涉案人员、证人合理的休息、饮食。谈话、讯问、询问要遵守相应的时间和时长。根据相关规定,对于采取留置措施的,一次讯问的时长最长不得超过6小时。期间要保障被讯问人合理的休息、饮食。对于没有采取留置措施的,被调查人、涉案人员对其谈话、讯问、询问不得超过10小时。谈话、讯问、询问的时间不得在晚上10点之后进行,也不得在凌晨00:00~6:00这期间进行。谈话、讯问、询问结束以后,应当让被调查人、涉案人员、证人签字按手印。被调查人、涉案人员、证人拒绝按手印签字的,调查人员应当在笔录上作出相应说明。在采取这几个措施期间,要全程的同步录音录像。这是关于这三个措施的实施程序及要求。我这里做了简要的介绍。那么其他措施我在这里不再详细的介绍,这个属于监察机关调查方面的程序规定,内容比较多,希望大家在平时可以再看一看,对于这些程序我们做简单的了解即可。 第五章,监察程序。监察程序一共分为7个,第一个程序线索处置,第二个程序初步核实,第三个程序立案,第四调查,之后审理,审理结束以后处置,涉嫌犯罪的需要移送司法机关的,移送审查起诉,整个流程一般通常划分为以上七个程序。 首先线索处置。关于问题线索的处置方式。《条例》第一百七十四条第一款做了规定,包括谈话、函询、初步核实、暂存待查、予以了结、按照职责移送调查部门等方式处理。那么与《监督执纪工作规则》不同,这一次《条例》将谈话、函询分开来写,作为不同的问题线索处置方式,理由就是谈话、函询是两种不同性质的线索处置方式,应当分别来写,用顿号。那么之前在《监督执纪工作规则》,它是作为一个整体来写,那么这一次对监督执纪规则中相关规定做了更改。那么以后纪检监察机关在处置问题线索方面,应当以《条例》的最新规定为准。 第二,关于函询的程序。函询的程序,《监督执纪工作规则》做了详细的规定。比如说纪检监察机关以办公厅或办公室的名义向被函询人发出函询,那么应当要同时抄送被函询人所在单位的同级党委、所在单位的主要负责人。那么函询一般要在15个工作日以内完成,函询由被函询人写完以后,被函询人所在单位的党委书记要签字,这是对于函询的一般程序。 如果说是对退休人员函询怎么处理?《条例》做了规定,对退休人员函询,按照在职公职人员函询规定办理。对于被函询人退休前是所在单位主要负责人的,应当按照函询在职主要负责人的要求,由已退休的主要负责人直接回复监察机关,不需要由现任主要负责人签署意见。 第二个程序初步核实。明确对于初步核实阶段发现新问题线索的,应当经审批纳入原初核方案开展核查。也就是说如果在和之前确立的是对被调查人涉嫌受贿罪进行初步核实,但在初步核实阶段发现其还有涉嫌贪污罪的线索,那么这个时候不需要再次履行初步核实的审批程序,而是可以直接将这一新的问题线索经过审批纳入之前的初核方案,一并开展核查。 第三,立案。立案,我们要知道,纪检监察机关它是合署办公,那么立案的类型包括党纪立案、政务立案。实践中有时候可以是党纪政务同时立案,也可以是先党纪立案、后政务立案,党纪和政务立案它的相关的文书不一样。立案还有特殊的立案制度。特殊立案制度比如说我们一般讲立案是对人立案,但实践中我们也可以以事立案。比如发生了一个重大的安全事故,这里边涉及到公职人员可能实施的违纪违法犯罪行为,那么究竟是谁实施了违纪违法行为,公职人员是否实施了违纪违法行为,在这个事故发生之后并不能够马上的清楚,这个时候我们可以以事立案。那么以事立案之后再发现有公职人员存在违纪违法犯罪行为,这个时候不需要再对其进行立案,直接可以根据调查结果经过审批作出处分决定,这是以事立案。 那么特殊立案还有一种情形是说,对于公安等行政执法机关作出的行政处罚决定移送纪检监察机关的,纪检监察机关可以对行政处罚决定涉及的事实进行调查核实,也就是说这个时候还需要再次立案,对行政处罚决定涉及的相关事实予以调查核实,最终作出党纪政务处分。 特殊立案的第三种就是对于检察院、法院移送的不起诉决定判决书,那么纪检监察机关可以不用再调查核实,直接作出党纪政务处分决定。 调查,调查里面就讲一个内容,就是完善了调查期限制度。《条例》第一百八十五条对调查期限做了详细的规定。第一个方面,对被调查人没有采取留置措施的案件,监察机关应当在立案后一年以内作出处理决定,也就是说对于没有采取留置措施的案件,必须在一年以内结案。 另一方面对被调查人解除留置措施的,应当在解除留置措施后一年以内作出处理决定。这句话的意思就是说对于采取留置措施的案件,那么他的调查期限一般是在留置措施解除以后一年以内作出处理决定。如果留置期限是六个月,一般要在一年半以内作出处理决定,也就是留置实施之后一年半以内作出处理决定。案情重大复杂的案件,经上一级监察机关批准,可以适当延长,但延长的期限不得超过六个月。也就是对于采取留置措施的案件,如果案件重大复杂,经过履行相应的审批程序,最长的办案期限可以是两年。 第三个方面的内容就是被调查人在监察机关立案调查以后逃匿的,调查期限自被告人到案之日起重新计算。 第五个程序审理。审理就讲一个内容,就是关于审理谈话。审理谈话制度设置的目的,其实就是体现了对被调查人、涉案人员合法权益的保障,有助于发现真相,有助于监督制约调查部门,有助于避免错案。审理谈话可以发现相关的问题,比如说是否存在非法证据;也可以发现相关的证据,比如通过与被调查人涉案人员谈话,对方提出了新的证据;也可能会纠正调查部门在调查中存在的错误。 因此审理谈话它是一个非常重要的制度安排,是审理部门对调查部门一个有效的监督制约措施,也是保障被调查人、涉案人员合法权益的一个制度、举措。 那么什么时候应当审理谈话?《条例》做了明确规定。第一,对被调查人采取留置措施,拟移送起诉的,这种时候必须审理谈话;第二,可能存在以非法方法收集证据情形的;第三,被调查人对涉嫌违法犯罪事实材料签署不同意见或者拒不签署意见的;第四,被调查人要求向案件审理人员当面陈述的;第五,其他有必要与被调查人进行谈话的情形。 第六,处置。处置里边重点讲撤销案件程序。那么《条例》第二百零六条规定了撤销案件的程序。一是对《监察法》第四十五条第二款规定的撤案标准进行了完善,即规定没有证据证明或者现有证据不足以证明的时候,这个时候可以依法撤销案件。这一规定体现了实事求是原则,也是一个监察机关在监察工作中法治反腐,推进监察工作法治化建设的一个重要体现。我们既有立案程序,也有撤销案件程序,有入罪的,可能也有出罪的可能,这就是实事求是,这就是证据裁判原则在监察工作中的体现,这就是对当事人合法权益的最大保障。这是第一方面的内容。 第二方面建立了撤销案件的报备制度。省级以下监察机关撤销案件,应当在七个工作日以内向上一级监察机关报送备案报告。报送备案报告不是审批,它是一个备案,是一个告知,其实也是上级监察机关对下级监察机关在撤销案件方面的一个监督。 第三是明确指定管辖或者交办案件的撤案程序、文书规范和工作要求。 撤销案件程序里边第四个内容就是规定了撤销案以后重新立案制度。他的条件是撤销案件以后又发现重要事实或者有充分的证据,认为被调查人有违法犯罪事实需要追究法律责任的,应当重新立案调查。这句话的意思如何理解?比如说一个被调查人他是因为涉嫌受贿罪被立案,最后因为没有证据撤案了,那么撤案以后发现有新的证据证明他涉嫌受贿罪,那么这个时候可以再次立案,或者有证据证明他涉嫌贪污罪,这时候同样可以对他再次立案,这个同样也是实事求是原则的体现。 处置里边第二个内容就是关于涉案单位和人员的处置。《条例》贯彻“坚持受贿行贿一起查”要求,积极回应实践需求,对有行贿行为的涉案单位和人员处置作出针对性的规定。 一个是完善批评教育、责令具结悔过、依法移送行政执法部门等处理方式,提高打击行贿的精准性、有效性。这一条规定其实明确了监察机关对于行贿人可以不予移送审查起诉的权限。当然对于行贿人不予移送,需要满足相应的条件和程序。比如说犯罪情节轻微、行贿又有重大的立功、配合调查、有法定的从宽处罚情形等等,这些是监察机关对其不予移送的条件,同时不予移送需要履行相应的程序。 那么对行贿人不予移送并不代表对他不予以处罚,这个《条例》做了相应的规定,就是综合了其他的处罚措施,包括行政方面的一些措施,包括联合惩戒方面的措施。所以《条例》规定对于有行贿行为的涉案单位和人员,按规定记入相关信息记录并作为信用评价的依据。比如可以建立行贿人黑名单,这些都是在刑事处罚之外的其他的惩戒措施,那么由此就形成了对行贿人体系化、综合性的惩戒体系,这样。有利于织密法律的笼子,有利于实现对受贿行贿一起查的要求。 关于涉案单位和人员处置第三个内容就是明确对于非法取得的财物及孳息应当依法予以没收、追缴或者责令退赔;对于其他不正当的利益,依法依规予以纠正处理。对于行贿人,我们可以对他的行贿所得予以追缴或责令退赔,这样就能够让行贿人不能从不法行为中获利,这样其实有利于加大对行贿人的这种惩罚的力度,加大行贿的成本,减少或者说铲除行贿的收益。 第三个内容就是关于涉案财物追缴的处置。一是监察机关对涉案财物追缴或者责令退赔的,可以依法要求公安、自然资源等部门以及银行等机构、单位予以协助,为监察机关有效开展追缴提供了制度支撑。这个其实体现了监察权行使的时候,要具有足够的权威性,相关部门应当予以配合。 第二个内容就是明确了追缴涉案财物以追缴原物为原则,“等值(价值)追缴”为例外。这句话怎么理解?比如说一个受贿人他受贿了300万,那么最后这300万都被他挥霍了,那么能不能说他的财物挥霍了,就不能对他进行财产的追缴。那么《条例》规定,这个时候可以对他拥有的合法财产进行等值的追缴,也就是说可以从他合法财产中追缴等值的300万元来折抵他挥霍的300万元的违法所得。这样体现了追缴涉案财物的严肃性,加大了对违法行为这个惩戒力度,降低或者说铲除了违法收益,加大了违法的成本,有利于实现不敢腐的制度威慑。 好,这是关于第二块内容,刚刚我们做了介绍。 那么最后一块内容就是如何认真抓好《条例》的贯彻执行。 “天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。天下之事最难的是法的执行,而不是立法,也就是制度的生命力在于执行。那么《条例》我们讲它的内容非常丰富,我们学习《条例》是第一步,关键是如何贯彻落实《条例》。 那么贯彻落实《条例》第一就是要切实抓好《条例》的学习、宣传,学习和宣传这是抓好《条例》的基础,是第一步。 同时第二步就是要严格依法依规履行职责。这个主要是针对纪检监察机关及人员的,要严格按照《条例》履行职责,行使权力,不折不扣的执行,不能搞变通,打折。 第三是要从严从实加强监督和约束,就是对监察机关和监察人员要严格加强监督和约束。要严格按照《条例》及相关规定,对其违纪违法行为予以追究相应的纪律、法律,甚至包括刑事责任,这样就能体现监督制度的权威性。 第四就是要扎实推进纪检监察法规制度建设。这一块更多的是针对中央纪委、国家监委的,就是要根据《条例》有关规定,对已有的与《条例》规定不符的、冲突的法律法规条款进行“立改废”工作,确保法规体系的协同性、体系性。 好。今天就是我对这门课的讲授,谢谢大家。 本文档由香当网(https://www.xiangdang.net)用户上传

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    4年前   
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    在机关专题党课上的讲课稿(人大)

    同志们:今年是中国共产党成立xx周年,在党的百年华诞之际,我们有必要回顾党的历史,总结经验。毛泽东同志曾经指出,“如果要看前途,一定要看历史。”习近平总书记也强调,“对我们共产党人来说,

    7个月前   
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    文档贡献者

    太古时光

    贡献于2022-05-24

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