我国新型农村养老保险问题研究


     XXX 研究生毕业论文 论文题目: 我国新型农村养老保险问题研究 . 班级形式: 2013级在职研究生(一)班 . 学员姓名: XXX . 学科专业: 公共管理 . 导师姓名、职称: XXX 副教授 . 论文工作起止时间: 2015年10月—2016年5月 . 【内容摘要】农村社会养老保险制度是农村社会保障制度中最基本、最核心的一项保障制度。它是一项非常重要的社会政策,这关系到我国亿万农民的基本生活。十多年的农村养老保险制度的改革和实践,取得了初步的成果,同时也遇到了不少困难和问题,与现实需要还有相当一段距离,已难以适应农村社会发展的要求。创新农村养老保险制度,不仅是完善农村社会保障体系、保障农村老年人口的基本生活的迫切要求,也是适应人口老龄化速度加快的迫切需要,有利于建设社会主义和谐社会和国民经济的可持续发展。 本论文主要目的是在当前国家积极探索建立新型农村养老保险制度(简称新农保),鼓励各地开展新型农村养老保险试点的背景下,分析新农保制度的必要性和可行性,借鉴国内外的有代表性的农村养老保险模式,吸取经验和教训。对“国家新农保”方案进行分析研究,以期为中国新型农村社会养老保险制度建设提供理论依据和政策参考。从制度的科学性和完善程度看,“国家新农保”方案还存在一些尚未解决的关键性问题:政府宣传不到位;保障水平偏低,逆向选择现象明显;制度的相关规定不尽合理;制度的转移衔接存在问题;基金保值增值问题。针对这些问题,笔者在文章中提出了相应的对策建议。 【关键词】新型农村养老保险 养老意识 相关性 制度创新 财政补贴 【Abstract】The rural social old-age insurance system is the base and the core of the rural social security. It is an important social system which related to basic living of hundreds of millions of Chinese farmers. The time of reform and practice of the rural social old-age insurance system is more than 10 years, the system achieved preliminary results, but also encountered many difficulties and problems. It is far behind from real needs of farmers . It has been difficult to adapt to the requirements of social development in rural areas. To innovate our rural endowment insurance system is a need for improving the rural social security system and guaranteeing the basic living of aging population in the country, a desire for adopting the fast speed of aging population, and a help for establishing harmonious society and keeping national economy’s sustainable development. The main purpose of the article is, under the background that the state explore to establish a new rural endowment insurance system and encourage some localities to carry out pilot projects of new rural endowment insurance, to analyze the necessity and feasibility of the new rural endowment insurance system, using representative rural endowment insurance model at home and abroad as reference. Study on the program of the new-type rural old-age insurance, the author hopes to offer theoretical foundation and reference for the establishment of the new-type rural old-age insurance, the author hopes to offer theoretical foundation and reference for the establishment of the new-type rural old-age insurance system.From the point of view of the scientific nature and the degree of perfection of system, the program is defective and there are some unresolved key issues, such as the sustainability of government subsidies, low of the benefit replacement rate, such as the sustainability of government subsidies, low of the benefit replacement rate, limitation of attractiveness of local financial subsidies, non-proprietary nature of partial property rights of personal accounts. It is difficult to convergence different Old-age insurance systems and the investment of fund is difficult. In the article, I put forward to some corresponding countermeasures to solve these problems. 【Keywords】New old-age insurance system in Rural areas; Pension consciousness; Feasibility; Institutional Innovation; Financial Subsidies 目 录 一、新型农村社会养老保险的一般概述 (1) (一)新型农村社会养老保险的内涵 (1) (二)新型农村养老保险的特征 (1) 1、制度发展超前,整合度高 (1) 2、应保尽保,坚持广覆盖原则 (2) 3、普惠性和保险性相结合 (2) 4、结合实际,制度设计弹性化 (3) (三)完善新型农村养老保险的意义 (4) 1、可以有效的解决农民的养老问题,免农民的后顾之忧 (4) 2、可以逐步缩小城乡差距 (4) 3、有利于化解当前农村社会中的多种矛盾 (4) 二、我国新型农村养老保险现状分析 (5) (一)我国新型农村养老保险现状 (5) 1、全国各地发展速度不一,经济发达地区发展迅速 (5) 2、村民初步具备了社保养老意识但对其重要性认识不足 (6) (二)我国新型农村养老保险存在的主要问题 (6) 1、政策宣传不到位 (7) 2、保障水平偏低,逆向选择现象明显 (7) 3、制度的相关规定不尽合理 (8) 4、制度的转移衔接存在问题 (8) 5、基金保值增值存在问题 (9) 三、国外农村养老保险的经验及借鉴 (9) (一)国外农村养老保险的经验 (9) 1、农民养老保障制度的建立时间普遍晚于城镇 (9) 2、公共财政在农民养老保障中承担主要责任 (11) 3、农民的养老保障政策与农业政策紧密关联 (12) 4、农民养老保障制度的建立与国家社会经济发展水平相关性不强 (12) (二)国外农村养老保险对我们的启示 (14) 1、统筹考虑城镇化、农业政策和农民养老保障问题 (14) 2、我国已基本具备建立农民养老保障制度的条件 (15) 3、选择适合中国国情的农民养老保障制度 (16) 4、财政要大力支持农村养老保障制度建设 (16) 四、完善我国新型农村养老保险的对策 (16) (一)加大宣传力度,强化农村居民社会养老保险的意识 (16) 1、进行多样化的宣传方式,落实到每家每户 (16) 2、让农民了解新农保对养老保障的作用,消除对新农保的误解 (17) (二)完善新农保基金筹资渠道,逐步提高养老保险待遇 (18) 1、建立和完善公共财政对新农保的支持机制 (18) 2、探索发展农村集体经济,保证新农保的集体补助 (18) (三)进一步完善基金管理与运营方式,提高投资收益率 (18) 1、新农保基金要在现行县级统筹的基础上,尽快过渡到省级管理 (19) 2、采用委托投资管理的模式,实行政府主导下的市场化基金运营 (19) 3、加强农保基金的运作的管理和监督,提高农民对新型农村养老保险 制度的信任程度 (20) 4、建立社会保障银行 (22) (四)健全法制,完善新农保与其他社会保障制度的有序衔接 (23) 1、新农保与老农保之间合理衔接,保证制度之间合理过渡 (23) 2、协调新农保与城镇职工基本养老保险制度和城镇居民养老保险制度 之间的衔接和转移 (24) 3、协调新农保与农村其他社会保障制度的衔接 (24) 参考文献 (27) 后 记 (29) 一、新型农村社会养老保险的一般概述 (一)新型农村社会养老保险的内涵 农村社会养老保险,是指国家以立法的形式,规定由国家、地方、农村集体组织和农民个人按一定比例承担养老保险费缴纳义务,为解决农民劳动者在达到国家规定退休年龄界限,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。这种农村社会保险制度是根据我国二元社会结构的实际,针对各种状态农民实行的一种社会养老保险制度安排。这里界定的也是本文将要构建的覆盖全体农民,特别是即将到达或超过老年年龄标准且无力缴费的农民,与城镇社会养老保险制度衔接整合的,逐步趋向统一的新型农村社会养老保险制度。具体地说,农村社会养老保险制度的基本内容包括制度覆盖、制度模式、享受条件、待遇标准、基金管理和管理体制等方面。2009年9月国务院办公厅就颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,提出要在农村建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度,保障农村居民老年基本生活。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》要求在2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。 (二)新型农村养老保险的特征 1、制度发展超前,整合度高 从制度发展进程上看,实施城乡居民社会养老保险制度的地区均是在国务院出台“新农保”试点指导意见之前就已经在探索实施“新农保”或城乡居民社会养老保险制度,在此基础上结合国务院“新农保”试点指导意见对正在实施的政策进行调整,最终出台了与国家指导方针相一致的城乡居民社会养老保险制度,比2011年7月颁布实施的《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》在时间节点上提前2年以上,较早实现了城乡居民社会养老保险制度全覆盖的目标。由此可见,城乡居民社会养老保险的制度发展超前,制度基础牢靠,已积累了一定的实践经验。 从制度体系上看,实施城乡居民社会养老保险的地区制度整合程度较高,体现出城乡统筹的特色,既避免了部分群体在城乡间的转移问题,又有部分省(市)在政策中提出了解决不同群体转移接续问题的方案。以天水市为例,天水市城乡居民基本社会养老保险从一开始就实行城乡居民社会养老保险的一体化,这避免了分别建立农村居民养老保险、农民工养老保险、城镇居民养老保险等“碎片式”养老保险制度,人人平等地享有社会保险权利。 2、应保尽保,坚持广覆盖原则 公平是社会养老保障制度的核心理念,要求所有国民的养老保障权益都能得以实现,以维护起点公平。城乡居民社会养老保险关于参保对象的规定体现了公平性理念,最大限度地扩大了制度的覆盖面。各地制度仅以参保对象的户籍、年龄和未参加其他形式的基本养老保险为限制条件,适应了人口“城—乡”、“乡—城”大规模流动和部分群体就业状态难以明确界定的局面,从而真正覆盖到农村居民、城镇灵活就业人员、城镇退休但没有基本养老保险等许多被忽视的群体。 3、普惠性和保险性相结合 城乡居民社会养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的模式。社会统筹部分主要由基础养老金支付,基础养老金体现了政府对公民养老保障权益的承担,完全由国家财政全部保证支付,参保对象在年龄达到60周岁以后,即使不缴费,也可享受到国家普惠式的养老金。个人账户部分主要强调个人的缴费义务,同时政府也进行缴费补贴,在符合城乡居民社会养老保险待遇享受条件后,与基础养老金一同发放给参保对象,体现出城乡居民社会养老保险制度的保险性质。由此城乡居民社会养老保险制度普惠性与保险性结合的制度设计内涵与城镇职工基本养老保险制度相比有很大的不同。 4、结合实际,制度设计弹性化 弹性化的制度设计能够确保制度的有效性。通过比较各地的实施办法可以发现,各地均是结合当地的经济发展水平和财政状况,以及城乡居民的收入等多种因素,对缴费、财政补贴、待遇调整机制等实行差别化设计,从而最大程度地实现在居民自愿参保前提下制度的广覆盖,保证制度的可持续发展。譬如,在缴费标准方面,北京市、天津市等少数几个地区根据上年度城镇居民人均可支配收入以及(或)农村居民人均纯收入的平均值或其一定比例作为缴费基数,而现在更为普遍的做法是直接确定不同档次的缴费金额,根据当地经济发展状况增设或调整城乡居民社会养老保险制度建设探究。如郑州市将其缴费基数由上年度城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的算术平均值调整为固定金额的缴费档次。浙江省规定缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次,按不低于地方上年农村居民人均纯收入或城镇居民人均可支配收入5%的标准,增加和调整若干绝对额缴费档次。甘肃省规定符合参保条件的城乡居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次。参保人自主选择档次缴费,多缴多得,长缴多得。各地实施办法鼓励参保人自主选择档次缴费,多缴多得,并根据财力状况给予不同程度的补助。 (三)完善新型农村养老保险的意义 1、可以有效的解决农民的养老问题,免农民的后顾之忧 以甘肃省为例,2016年农村老年人参保后,基础养老金增至85元,每月的农村社会养老保险收入为基础养老金85元+个人账户资金/139,每年将至少增收1020元,大大改善了困难农村老年人的基本生活。对农村老年人而言,领取的这部分养老金基本用于消费性支出,将促进扶贫开发和经济整体发展。农民无后顾之忧,就会敢于消费,这对开拓农村市场、扩大国内消费需求,无疑将产生强大而持久的动力。 2、可以逐步缩小城乡差距 从整个国家的经济社会发展来看,建立新农保制度,就实现了城乡居民在社会养老保险方面的制度平等,随着经济发展、国力增强,就可以逐步缩小乃至最终消除城乡居民在这方面的差距,这对于改变城乡二元结构、逐步做到基本公共服务均等化,无疑是一项重要的基础性工程。也体现了国家政策的统筹。 3、有利于化解当前农村社会中的多种矛盾 从农村当前的新情况来看,建立新农保制度,有利于化解农村社会中的各种矛盾。首先,它将极大地提高农村老年人的经济自立能力,从而提高他们的生活质量、增强他们对生活的自信心;其次,它减轻了子女的经济负担,在相当程度上避免了因经济利益引发的家庭矛盾,从而有利于形成敬老爱幼的风气与更为和谐的家庭关系;再次,它将有效化解一些农村集体组织无钱办事的困境,使它们能够集中有限财力更好地为老年人提供服务,从而形成文明的乡村风气与和睦的邻里、干群关系,有利于扎实推进社会主义新农村建设。 二、我国新型农村养老保险现状分析 (一)我国新型农村养老保险现状 我国农村社会养老保险制度于1986年开始探索,并在1991年进行试点的基础上逐步实施的。先后经历初期探索阶段和“老农保”发展阶段,目前,进入探索新型农村养老保险制度的阶段。 1、全国各地发展速度不一,经济发达地区发展迅速 我国是一个幅员辽阔的大国,各地区的经济发展不平衡,即使是在同一地区,农民的收入也存在很大的差异性。同时,我国政府的财力有限,还不具备建立统一的农村社会养老保险制度。东部地区经济发展快于中、西部。东部许多地区已具备全面建立覆盖城乡居民的养老保障的条件,而中西部地区部分经济发展较好城郊县市具有建立农村社会养老保险的基本条件,大部分县市不完全具备开展农村社会养老保险的条件,贫困地区只有把建立最低生活保障制度作为重点工作。 所以,在建立农村社会保险时要充分考虑到这种地区和个体的差异,根据各地区生产力水平和农民的收入水平来因地制宜地制定相关的农村社会养老保险政策。 2、村民初步具备了社保养老意识但对其重要性认识不足 社会养老保险与村民个人利益息息相关,绝大多数村民都知道这一概念并基本了解其功能。但村民们对社会养老保险重要性的认识十分欠缺:大部分村民认为依靠自己攒钱养老和依靠子女养老的作用很大,只有少部分人认为依靠社会养老保险的作用较大。通过工作实践,笔者发现村民对养老保险重要性的认识与以下几个因素有关:一是个人素质。个人素质越高往往越能认识到社会养老保险的重要性,参加养老保险也越积极。二是年龄。中老年人养老的意识明显强于年轻人,但年轻人对社会养老保险重要性的认识优于中老年人。三是对政策的了解程度。不了解政策是参保率低的一个重要原因。 (二)我国新型农村养老保险存在的主要问题 从新农保试点以来的六年多的时间里,新农保在全国范围内的推进速度非常快,无论是参保人数方面,还是总覆盖面、基金收支规模等方面,都保持着很高的增长率。尽管新农保发展速度非常快,但新农保在中国仍是一个不成熟、不完善的养老保险制度。通过与国外以及中国其他类型养老保险的比较来看,中国新农保制度目前在很多方面仍存在一些问题。以天水市秦州区太京镇为例: 太京镇辖26个行政村,66个自然村,7562户,3.02万人,其中农业人口2.63万人。其中16岁(不含在校学生)以上60岁以下18717人,参保人数22500多人参保率达90%以上。自新农保工作开展以来,我镇认真落实上级政策,积极主动开展工作,目前我镇符合参加新型农村社会养老保险的17172人,除去三年来婚迁、死亡等情况,目前已办理参保登记的农村居民17149人,参保率为99.87%,其中16-60周岁13551人,60周岁以上3672人。2015年缴费总人数12626人,收缴参保基金177.02万元。已享受待遇的老年人有3612名。 1、政策宣传不到位 部分村民对该制度的了解程度极其有限。一些有保障需求且符合参保条件的村民不知道如何在当地办理该类保险。还有一些已经参加新型农村社会养老保险制度的居民对自己参加了何种保险、今后享受的待遇状况及相关管理制度的理解程度与实际规定存在较大程度的偏差。这些一方面由于基层政府对制度开展的重视程度不够,仅当做是一项行政任务或政绩指标强势推行;另一方面我国基本养老保险制度处于不断的调整和完善时期,在国务院指导意见的基础上,各省、市、区(县)也会多次根据自身状况对原有制度加以调整或出台新的办法,群众接收信息的渠道单一,导致对制度缺乏足够的了解甚至误读。 2、保障水平偏低,逆向选择现象明显 从各地实施新型农村社会养老保险制度的情况看,保障水平偏低,不能满足基本生活需求是各地普遍存在的问题。以天水市为例,根据甘肃省城乡居民基本养老保险待遇测算办法,一位参保人即使按照最高档次2000元的年缴费标准缴纳养老保险费,缴费年限为15年,那么该参保人月领取个人账户养老金为140.61元,加上基础养老金,他能够领取的养老金合计为225.61元。 有些村民反映缴费档次太少,待遇水平过低,参保对于养老问题的解决意义较小,新型农村社会养老保险待遇与其他群体的养老金待遇相差悬殊。另一方面,年轻人参保积极性不高,他们更加看重眼前利益,即使参保也倾向于选择较低的缴费档次、较低的费率、较短的投保年限进行投保,还有些年轻人持观望态度,想等到40岁以后再参加。相反年龄在60周岁以上的老人参保热情很高,造成逆向选择。 3、制度的相关规定不尽合理 新型农村社会养老保险制度中的一些规定不尽合理,导致制度实施偏离预定目标。如何将更多符合条件的村民纳入到养老保险体系中来,关键在于对其进行有效的激励。在激励机制设计方面,各地财政既补“入口”,又补“出口”。山东省青岛市规定,基础养老金标准为每人每月55元,对于缴费超过15年的,每超过一年加发1%的基础养老金,也就是每月会多得0.55元的基础养老金,一年才多得到6.6元,很显然激励作用不大。同时部分地区对参保人缴费给予补贴,补贴标准一般为每人每年30元,对选择较高档次标准缴费的,常表述为给予适当鼓励,并没有作强制性规定和具体说明。一些地区的实践中,参保人员选择高档次缴费标准得到的钱,基本上类似于储蓄型保险,根本无法调动其积极性。这也是造成参保人员倾向于选择低档次缴费标准的重要原因。在待遇享受条件上,要求年满60周岁不需缴费,即可按月领取基础养老金,但其符合参保条件的子女需参保缴费。这种捆绑缴费的制度规定违背了参保的自愿性原则,同时违背了普惠价值理念。新型农村社会养老保险的基本目标是保障农村老年人的基本生活,是政策给予老年群体的一项享受社会养老的福利,是国家赋予老年人的一项基本权利,不应受其他人或因素的影响。 4、制度的转移衔接存在问题 为满足不同群体的养老需求,我国建立起形式多样的社会养老保险制度,在解决部分群体的养老问题上发挥了积极作用,但是碎片化的制度安排严重阻碍着制度间的相互衔接。新型农村社会养老保险作为一项新的制度安排,不可避免的面临着与其他制度之间的衔接问题。例如新农保制度与城乡居民社会养老保险制度的衔接、新农保与农民工及失地农民养老保险的衔接、新农保与城镇职工基本养老保险制的衔接等。尽管在制度设计上,可以规定流动就业劳动者无论在何地参保,符合条件时均可在全国任意地方的社保机构或银行领取养老金。但对异地单位缴费的资金划转能否到位,流动人员能否按时足额领取养老金,在操作上和具体经办上仍面临诸多困难和障碍,这也是覆盖城乡各类群体社会养老保险制度在长期运行中面临的难题应当予以高度重视。 5、基金保值增值存在问题 随着新型农村社会养老保险工作的广泛展开,其积累的基金总量会急剧增加,如何利用现有基金滚存结余的运营来达到保值与增值的目的,以便实现制度的可持续发展,成为非常重要的现实问题。《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定不允许地方社保基金“入市”和直接投资,使得新型农村社会养老保险基金只能通过购买国债、银行存款的方式实现保值、增值,投资渠道比较单一,从长远来看将影响到基金的支付能力。 三、国外农村养老保险的经验及借鉴 (一)国外农村养老保险的经验 1、农民养老保障制度的建立时间普遍晚于城镇 从各国的情况来看,无论是发达国家还是中等收入国家,首次实施农民养老保险(或保障)的时间一般来讲都明显晚于城镇养老保险;基本上都是在养老保险(障)计划比较成功地解决了政府雇员、公共部门和私营部门雇员的养老问题之后,才开始考虑城镇自雇人员、自由职业者和农民。例外的只有丹麦、瑞典等少数国家。丹麦的养老保险制度是由斯堪的纳维亚地主阶层首先推动,而不是通常迫于工人运动和社会民主的压力而建立的。在丹麦,农民当时几乎占到所有劳动力的一半,由于分劳动者类型的计划是基于个人缴费且只让城市工人阶级享有特权,应强大的农民力量要求国家建立了普遍性的计划。瑞典的情况也相类似。 部分国家城镇养老保险制度与农民养老保险制度建立时间相差27—80年,大多数国家相差时间为40—70年,平均相差54.7年,即在城镇养老保险制度建立近55年之后才建立了农民养老保险制度。其中,相隔时间最短的希腊为27年,相差时间最长的为爱尔兰,在建立城镇养老保险制度80年之后,才为农民建立了养老保险制度。相差多于50年的有9个;低于50年的5个国家,除希腊和英国外,也接近50年。这些国家城乡社会养老保险制度建立的时间间隔与国家的经济发展水平几乎没有多少相关性。相差时间短的,经济发展水平不一定高,而相差时间长的,经济发展水平也不见得就低。可见,社会养老保障包括农民社会养老保障的建立取决于多方面的因素,包括政府和社会的主导价值观和理念、社会经济发展、社会政策的历史沿革、工会和农会组织的力量等;农民和其他居民的经济状况、养老保障需求、家庭传统和结构、农地制度等也是重要的影响因素。如日本在为城镇职工建立养老保险时,考虑到农民对养老保险的需求没有城镇职工迫切等因素,未将农民覆盖进去。此外,发达国家虽然很晚才建立农民养老保险,但由于土地私有化,农民有占有、使用和处置土地的权利,人均经营的土地规模又比较大,因此,土地在较大程度上能够起到养老保障的作用。 2、公共财政在农民养老保障中承担主要责任 农民养老保险一般都是在政府的主持或主导下进行的,特别是在制度创立过程中,如果没有政府的支持、参与和主导,制度是不可能发展起来的。农民收入较低是世界性的普遍现象。为缩小城乡收入和社会保障差距,各国在建立农民社会保障时大都奉行工业反哺农业的思路,对农民养老保险给予大量的财政补贴,或直接由财政出资给予养老保障。 从农民养老保险的筹资情况看,农民缴费所占比例非常低,仅为10%-30%左右,政府补贴为主要资金来源。如法国政府补贴为30%,但还有58%是从其他行业的保障计划资金中划拨过来的;希腊、波兰政府补贴为90%;奥地利为70%;德国为70%左右,占农业部全部预算的2/3。德国农民养老保险制度建立初期政府负担较小,但随着农业机械化、产业结构调整,农业呈萎缩状态,农民人数下降,而领养老金者却呈增加趋势,社会经济发展又要求养老金大幅增加,因此,政府不得不一再提高保险费率和增加联邦政府的补贴,来承担日益增加的养老金支出。农村养老保险参保人1958年为799465人,1990年只有488266人,2001年6月则减为370813人,不到1958年的一半。由此,联邦政策的补贴不得不大幅增加,1989年为25.81亿马克,占农民养老保险支出37.81亿马克的72%;1999年为43.652亿马克,占农村养老保险支出60.57亿马克的68%。日本政府对农民养老保险补贴的份额在43%以上,且有逐年递增的趋势。 而在发展中国家和英联邦国家,由于农民养老保障属非缴费型,资金则完全来自政府财政资金或其他渠道。 3、农民的养老保障政策与农业政策紧密关联 一些国家在建立农村社会养老保险制度时都遵循了一个共同的原则——即农民的社会养老保险与政府在各个时期的农业政策密切关联,并实现了两者之间的良性互动。也就是,通过建立农民社会养老保险制度,促进了经济结构的调整,提高了农业劳动生产率,增加了农民收入;反过来农民收入增加了,又可为农村社会养老保险制度的开展提供良好的物质基础。 德国农民养老金的给付是以农场主移交农业企业为先决条件的,旨在促进农场主及时将农场转交给年青一代,这对于促进农业的技术化、知识化和效率化起到了非常重要的作用。日本在二战后的50年间成功地从一个农业人口占将近四成的国家完成城市化,并将农村人口降至4%,与日本政府对农村社会养老保险政策的调整密不可分。如日本战后为了实现农业现代化、扩大农业生产经营规模,在大力推进城市化的同时,在养老保险政策中实行离农政策,鼓励农民离开土地进入城市,即除了一次性的支付给离农补偿金外,还按照《农民养老基金法》规定在国民年金给付中增加了权益转让金;而在20世纪90年代以后,针对农业人口急剧下降、农业人口老龄化十分严重的情况,采取返农政策,即鼓励农民留在土地上,随之,权益转让金被取消。法国也通过实施农村社会养老保险,促使年老的农民将土地经营权转给年青一代,以提高农业的现代化经营水平和国际竞争能力。 4、农民养老保障制度的建立与国家社会经济发展水平相关性不强 (1)人口与城市化 部分国家建立农村养老保障制度时,农村人口所占比重从7.4%—56.2%不等,最高为希腊的56.2%,最低为比利时的7.4%,16国农村人口平均为32.95%,即建立农村养老保障时的城市化水平平均达到67.1%。城市化水平的提高,意味着农业人口达到一个比较低的水平,使得国家有可能工业反哺农业,建立农村社会养老保障制度。从老龄人口所占比重看,16国变动范围为3%-15%,平均为10%。说明这些国家建立农村养老保障时,其人口结构已经老龄化,养老压力较大,迫切需要建立老年保障制度防范老年贫困风险,尤其是农村老人的风险。 (2)农业就业结构与产业结构 欧洲各国建立农民养老金制度时农业就业结构变动范围相当宽泛,从5.1%—55.3%不等,农业劳动者就业份额最低的为英国的5.1%,最高为希腊的55.3%,最高为最低的10倍;平均水平为29.8%(大小农户建立时间不同时以小农户建立年份对应的值计算)。这一方面说明,欧洲国家建立农民养老金制度时,其农村劳动力已大量转移到城市,农业就业份额不到1/3,另一方面,也说明农业劳动力的多少并不是一国建立农民养老金制度的唯一决定因素,超过50%的希腊、葡萄牙以及接近50%西班牙、瑞典等国同样能够建立农民养老保障制度就足以说明这个问题。 农业产业结构与就业结构的情况有所不同。欧洲各国建立农民养老金制度时,多数国家农业产业结构比重都在20%以下,平均为17%(葡萄牙为大农户,其余国家为小农户,若均以大农户计,则为13.4%)。例外的情况如西班牙为41%,说明该国建立农民养老金制度时还处在农业社会,工业化水平很低。 (3)人均GDP 欧洲国家建立农民养老金制度时的人均GDP水平从1445-9580国际美元不等,最高是最低的6.6倍,平均值为5226国际美元。其中,葡萄牙在人均1445美元时建立了农民养老金制度,说明经济发展水平也不是决定这项制度能否建立的唯一决定因素。 综上所述,有关国家建立农民养老金制度时,农村人口平均为32.9%,城市化水平平均达到67.1%,老年人口占全社会的比重平均已达10%,农业就业结构平均水平为29.8%,农业产业结构比重都在20%以下,平均为17%,人均GDP按国际美元计算为5226国际美元。但上述所有指标变动区间都相当大,分布也不集中,说明这些因素单个来看谁都不是决定一国能否建立农民养老金制度的决定性因素。事实上,一国养老保障制度特别是农村养老保障制度的建立,包括是否建立、何时建立、建立什么样的制度、保障水平如何等在很大程度上还是要取决于国家执政党的政治理念和社会核心价值观,取决于执政党的政治决心等多方面的复杂因素。 (二)国外农村养老保险对我们的启示 1、统筹考虑城镇化、农业政策和农民养老保障问题 从国际上看,农民养老保障问题并不是一个孤立的、单纯的保障问题,而是涉及国家工业化、城镇化,涉及农业产业政策的一个综合性问题。一些国家把农民养老保障政策与农业政策联动的做法,值得我们借鉴。不可否认,目前,我国还处在工业化和快速城市化阶段,农村人口的比重还比较大,农业生产碎片化、一家一户耕种的效率低下、农业产出低等问题还很突出。要从根本上解决“三农”问题,必须推进城市化,消除制约农民城市化的各种体制与政策障碍,减少农民数量,推进土地资源的适度集中和集约经营,而这些又与多方面的社会保障政策息息相关。如必须彻底解决被征地农民的社会保障问题,抓紧解决农民工的养老保险问题,进行农民土地承包经营权和宅基地使用权换城镇社保的探索,为城镇化过程中的农民融入城市创造条件。同时,要推进农业产业结构调整,探索土地换保障,促进土地集约经营,走出从根本上解决“三农”问题的新途径。 2、我国已基本具备建立农民养老保障制度的条件 从部分国家建立农民养老保障制度的社会经济背景看,我国目前有关的社会经济指标都在各国建立农民养老金制度的变动区间内,按购买力平价折算的人均GDP水平已超出有关国家的平均值,从城乡社会保障制度建立的滞后时间看,部分国家平均为55年,而我国从建国之初建立城镇社会保障至今也已相距50多年。诸多因素说明,根据国际经验,我国建立农民养老金制度的条件已基本具备。 从党和政府关于建设和谐社会的执政理念看,需要缩小城乡差距,统筹城乡发展,逐步建立农村社会保障制度,包括农村养老保障制度。 从我国经济发展实际水平看,在经过近20多年的持续高速增长后,经济总量已非昔比;特别是近几年,国家公共财政收入以每年超出5000亿元的速度增长,今年财政增收的幅度有望达到1万亿元以上,公共财政投入社会保障的能力明显增强。 从农村人口与社会发展情况看,农村人口老龄化快于城镇,农民的养老保障需求日益迫切,而随着农民人均现金收入近年来的不断增长,相当部分农民已具备了参保缴费能力,为农村养老保险制度的开展创造了条件。 基于上面分析判断,目前我国已基本具备建立农村养老保障制度的条件,部分经济发达地区全面开展农村养老保险制度的时机已经成熟。 3、选择适合中国国情的农民养老保障制度 国际经验告诉我们,一国农民养老保障制度的选择,取决于多方面的因素,需要各国根据本国国情自主决定,并没有一个统一的模式可以因循。我国目前还处于农村社会养老保障的探索阶段和建立初期,建立什么样的农民养老保障制度问题还没有形成一个成熟的、一致的意见。如要不要建立非缴费性的农民养老保障制度,农村养老保险模式是统账结合还是个人账户完全积累制,农村养老保险制度的公共产品属性分析与公共财政投入机制如何选择等。这些问题都需要尽快进行研究、形成成果,以指导实践,促进我国农村养老保障制度的未来建设与长远发展。 4、财政要大力支持农村养老保障制度建设 从各国农村养老保障制度建设的实践看,没有公共财政的大量投入,农民养老保障制度是不可能建立并正常运行的。在我国长达50余年的经济建设中,农业和农民通过工农业产品价格剪刀差为工业和国民经济发展作出了巨大贡献,现在理应通过建立农村养老保障等保障机制反哺农业和农民,以促进更大范围的社会公平,促进社会经济在城乡之间、工业与农业之间、不同群体之间的协调发展。 四、完善我国新型农村养老保险的对策 (一)加大宣传力度,强化农村居民社会养老保险的意识 1、进行多样化的宣传方式,落实到每家每户 要加强政府对农民的组织引导力度,使社会形成关注和支持农村社会养老保险工作的良好氛围。让人人都知道有这样一种保障制度,将新农保政策传送到每个人的脑海中。在宣传方式上,应多样化,政府可以积极地利用各种媒体的宣传渠道对农村养老保险的现状、实施过程公开化、透明化,使农民更加详细了解农村社会保障,真切的体会到给农民带来的好利益。同时,借助于这个平台,农民也可以将农村社会保障实施过程中的缺点和不足反映给政府,让政府做到有针对性的完善。如在电视台、广播电台开辟专栏宣传、利用网络宣传、深入村组一线宣传等方式,此外也可以通过发宣传册、挂宣传广告等方式进行宣传,还可以编顺口溜,既娱乐也达到了使村民了解新农保的目的。每年自农历腊月开始,外出务工村民陆续返乡过节,各地人社部门组成新农保宣传小组,利用自身知识优势,采取一系列措施,进村入户,上门为村民宣传新农保政策,讲解新农保知识,提高群众知晓率,扩大群众参与面。该小组采取协助村“两委”深入到农户家中方式,与农民群众面对面交流讲解新农保政策,发放印发宣传挂历、政策问答、资料汇编等宣传资料,帮助农民算好家庭账、经济账和实惠账。逢赶集日,在人员密集区设立宣讲台,现场办理新农保,既宣传了新农保的惠民政策又方便了群众办理新农保手续。 同时,根据村民家庭经济情况,遵循“先易后难”的原则,先到经济条件相对好的家庭中动员村民积极参保,再到一般农户中鼓励村民积极投保,最后到困难户中帮助村民想办法解决参加养老保险的费用,努力形成“点线面网”四结合,做到“村不落户,户不落人”的新农保政策全覆盖。 2、让农民了解新农保对养老保障的作用,消除对新农保的误解 由于在广大的农村地区,农民对农村养老保险的认识不够,参与不积极,因此各级政府部门应加大对农村养老保险舆论的宣传,加强政府对农民的组织引导力度。要提高政府各级领导干部的认识,把农村养老保险的宣传当做密切干部群众关系、促进农村稳定发展、树立政府威信的大事来抓。在宣传内容上,要做到将新农保的具体措施耐心地讲解给村民听,让他们了解新农保对养老保障的作用,消除对新农保的误解。 (二)完善新农保基金筹资渠道,逐步提高养老保险待遇 1、建立和完善公共财政对新农保的支持机制 中央和省级政府应从每年的财政收入、国有资产收益和土地出让收入等财政性收入中提取一定比例,充实到新农保基金中,用于基础养老金和地方补贴的提高。另外,市、县一级政府也应每年从土地出让和拍卖收入等提取一部分,用于补充农村社会养老保险专项基金,从而减轻中央和省级政府的负担。 2、探索发展农村集体经济,保证新农保的集体补助 一方面,对于有能力、有条件的村集体,应鼓励村集体、乡镇企业、村办企业或社会力量增加对新农保的投入补助。另一方面,对于不具备条件的或条件较差的村集体应积极探索发展农村集体经济的有效途径。如发展本地有优势禀赋的特色产业和行业,实行农业产业化,带动集体经济发展和农民增收。只有农村集体经济发展壮大了,新农保的集体补助才能真正得到保证。再次,通过加强宣传与出台一些优惠措施,吸引更多农民加入新农保,鼓励农民提高缴费档次,从而增加缴费基数,为养老金的逐步提高提供资金来源。 (三)进一步完善基金管理与运营方式,提高投资收益率 农村养老保险基金是农村养老保险的关键,是农村养老保险得以运行的前提,其管理和运营直接关系到农村养老保险的成败。只有严密的监管,才能保障农村养老保险正常运行,才能使有效的资源得到最大的效益。农村养老保险基金是农民晚年的基本生活保障,所以不仅要管好养老保险基金,还要做到保值、增值。加强和改进农村养老保险基金的管理,主要包括: 1、新农保基金要在现行县级统筹的基础上,尽快过渡到省级管理 尽快明确“分级层次责任”,县(市、区)级单位负责基金的归集、支付和基金收益分配,省级单位负责基金的管理工作。明确县省两级层次责任,较好的实现了新农保基金征、管、用三权分立的养老保险基金管理体制,同时,基金投资得以在高效模式下运作,有利于基金的保值增值。需要明确提出以下三点:第一,县级单位的基金收缴和发放必须严格执行“收支两条线管理”,并建立严格完善的监督机制;第二,省级政府对基金有管理权,但不能直接参与投资;第三,提高基金的管理层次并不意味着实现省级统筹。 2、采用委托投资管理的模式,实行政府主导下的市场化基金运营 委托投资模式是指农村社保经办机构委托基金管理公司进行基金的市场化运作,以此实现新型农村社会养老保险基金的保重增值。 这种模式有以下优点:第一,将基金投资于资本市场,既给资本市场带来了大量的资金,促进资本市场的发展,又能给基金带来较高的回报率,确保基金的增值;第二,基金管理公司具有专业的投资人才,他们比一般投资者更了解公司管理中的利益冲突和代理问题,更有能力获得和分析有关信息,因此更能够做出理性的投资决策;第三,基金升级统筹,统筹层次高,社保调剂功能强,具有规模效应,而且比全国统筹更具可操作性和现实性。 在基金运营的运营过程中,政府部门独立于养老保险基金经营机构,基金经营机构必须是有高度独立经营权的法人。基金的运营采用完全市场化的方式。政府可以通过税收优惠等方式吸引专业的商业保险机构参与到农村社会养老保险中来。商业保险公司的选择可以通过公开竞标等公平、公正、透明的方式,杜绝保险公司与政府部门暗中勾结谋求私利的行为。根据当地的实际情况和双方协商,可以设定一个特定的盈亏区间,在该盈亏区间内,保险公司自负盈亏;超过该区间的风险由政府承担,收益结转滚存。这种模式可以调动保险公司和政府两方面的积极性,实现基金高效运营和有效监管。同时,政府可以在增值的基金中提取一定比例的投资风险准备金,用于规避市场化运营可能带来的超出盈亏区间政府需要担负的巨大损失。另外,为保证基金的安全性和防范保险公司的冒险行为,政府需要制定限制性投资政策,对基金的投资比例和投资限额根据具体情况做出相应规定,并根据保险公司的经营状况和资本市场的规范程度,适时调整投资限制政策,力求监管适度,既保证基金安全稳定,又不对保险公司正常经营策略形成束缚。 3、加强农保基金的运作的管理和监督,提高农民对新型农村养老保险制度的信任程度 2010年,我国终于出台了第一部《社会保险法》,这对我国社会保障工作的开展及提供打击社保犯罪的法律依据具有重要作用。然而,这一新出台的法律还存在许多的空缺与不足,仍需不断修正与健全。 新农保基金是农民的“养命钱”,直接关系到广大参保群众的切身利益。完善的社会保障法律,对防止贪污、挪用基金或由于渎职而造成基金损失,确保基金的安全完整,保障新农保事业的健康发展具有重要的意义,有助于保障农村老年人的基本生活与合法权益。 为确保新农保基金的规范管理和安全,要严格按照社会保险基金监管规范要求,加强组织领导,采取多项措施管好用好新农保基金。主要做法: (1)提高安全防范意识。牢记基金是社会保障的“生命线”、基金纪律是“高压线”,自觉执行各项基金法规政策,将新农保基金监管始终贯穿于基金收、支、管的全过程,持续不断地开展基金安全警示教育,常抓不懈,警钟常鸣。 (2)建立健全监管制度。严格执行国家农保基金管理财务和会计核算法规制度,基金纳入财政专户,实行收支两条线管理,确保基金安全运行。完善各项内控制度,特别是结合新农保工作实际,对重点部位、重点环节的控制制定得更细致、具体。加快完善基金稽核制度,从源头上防范和化解管理风险。 (3)实行“阳光操作”。养老保险基金收缴、基础养老金发放等情况,要求村每月按人头张榜公布,乡镇每季、县每半年采取适当方式向社会公布,接受公众监督。 (4)强化日常监管。建议各县设立农村新型养老保险基金监督管理委员会,对农保经办机构的基金征缴工作进行监督管理。将农村社会养老保险基金纳入社会保险基金日常监督业务范围,全程监督,定期检查,确保收缴、上解、管理、增值、预算、决算、领取和发放等各个环节不留漏洞和隐患,及时发现和纠正出现的问题。监管委员会应由财政、劳动保障、税务、审计、统计和监察等部门组成,具体负责对本县农村新型养老保险基金征缴工作的监督、检查和审计等。委员会要制定相应的规章制度,要求农保经办机构严格执行新农保基金财务、会计、统计、稽核等管理制度,定期向劳动保障行政部门、财政部门报送财务、统计报表,及时向社会公布基金收支运行情况,对村内参保人缴费和待遇领取资格每年在行政村范围内进行公示,主动接受审计、财政、监察等部门的检查监督和群众监督。 4、建立社会保障银行 社会保障银行的运营基金的优势在于其有投资的自主权。为保证基金的保值增值,必然要求部分资金投资于高收益的项目。此外,将社保基金用于借贷所产生的利息肯定远远大于将基金存入其他商业银行所获得的利息收入。当然,成立社会保障银行的风险也是存在的,这就需要采取其他相关配套措施,分散降低这一风险。 除了以上四点外,我认为在社保基金的投资上,还有一个新方向:投资能源交易。非常明显,当今世界的发展是建立在能源消耗的基础上的。没有充足的能源储备作保障,任何国家的发展都将是毫无结果的。而能源又分为不可再生能源与可再生能源,从整个世界的发展历史上看,不可再生能源是支撑世界发展的主要动力,这足可见其重要性。所以从需求与供给上看,投资不可再生能源将是非常合算的买卖。从国际原油价格可看出,近半个世纪以来,国际油价一路飙升,并仍有上升的趋势。运用新农保基金这一笔巨款尽早购入大量原油等其他能源以待价高时抛售将是收益丰厚且风险较小的投资方式。此外,投资可再生能源的开发也非常具有市场价值。可能在短期内,这一投资的收益可能不会太明显,但从长期上看,这一选择也将会带来新农保基金的巨大增值。 (四)健全法制,完善新农保与其他社会保障制度的有序衔接 1、新农保与老农保之间合理衔接,保证制度之间合理过渡 新农保与老农保之间合理衔接,保证制度之间平稳过渡,做到公平、合理,不损害农民的利益。新型农村养老保险制度的试点工作从 2009 年实施以来,基本实现了制度的全覆盖。与其相对应的老农保是指 1992 年开展的农村社会养老保险制度。目前一些地区基本实现了新老农保并轨的顺利过渡,但是还有不少地方因为种种问题的存在,两者尚未实现并轨。一些地区开展了新老农保的并轨实践,大致为核对参保人员信息、合并基金、计发养老金待遇等,其中最艰难的部分是基金并轨及待遇计发。 从目前的并轨实践来看,分为 60 周岁以上的已领取养老金的人员并轨和未达到领取养老金年龄的人员并轨。对于 60 周岁以上的已领取养老金的人员并轨办法相对简单,可以采取“待遇叠加、账户合并”的做法,即参保农民在继续领取养老金的同时,直接加发新农保的基础养老金,个人不再补缴养老保险费。对于未达到领取养老金年龄的人员,不同地区可以有不同的办法。在我国经济比较发达的农村地区,农民收入较高,缴纳养老保险金能力较强的地区,如北京、上海、山东、浙江等地,直接将老农保并入新农保中,分为合并缴费年限、合并账户基金和计发养老金等部分。在经济欠发达的农村地区,如新疆、贵阳、湖南等地,可实行先退保后参保,并按新农保的缴费标准继续缴费。在并轨未完成的地区还存在一些现实问题,需要在实践中进一步探索。 2、协调新农保与城镇职工基本养老保险制度和城镇居民养老保险制度之间的衔接和转移 《城乡养老保险制度衔接暂行办法》提出,我国职工养老保险、 新农保以及城镇居民养老保险将实现衔接转换,缴费年限也将明确换算办法。《办法》规定:参加职保缴费年限满15年(含依据有关规定延长缴费年限)的,可以申请从新农保或城居保转入职保;职保缴费年限不足15年的,可以申请从职保转入新农保或城居保。参加新农保或城居保人员,在缴费期间因户籍迁移需要跨地区办理新农保和城居保衔接手续的,可在迁入地申请办理。使进城务工以及返乡的农民工能进行正常的养老保险的转移和转换,切实保护参保人的合法权益,也为未来从国家层次整合不同类型养老保险制度做准备。 3、协调新农保与农村其他社会保障制度的衔接 “新农保”制度是农村社会保障制度体系的一个重要子系统。作为农村社会保障制度体系的一部分,“新农保”制度不可能孤立运行,它的可持续发展不仅与其自身的健康运行相关,而且与其他农村社会保障制度的发展紧密相连。建设农村社会保障制度要有全局眼光,要在不断完善“新农保”制度的同时,通过整合相关农村社会保障制度,协调制度之间的关系,优化农村社会保障制度体系,降低制度运行成本,提高制度运行效率。 “新农保”与农村社会救助制度之间的整合与协调。农村“五保”制度是我国农村社会救助制度之一,“五保”制度规定对生活没有依靠的老年农民保吃、保穿、保烧、保葬。作为农村“五保”覆盖群体之一,生活没有依靠的老年农民是“五保”制度的受益者,农村居民被“新农保”制度覆盖以后,均至少可以领取基础养老金。以天水市秦州区为例,不到60岁参加新农保的“五保”户政府每人每年代缴100元。如果一部分老年农民既符合享受“五保”待遇的资格,同时又可以领取到基础养老金,那么他们就能够获得双份保障。这样,农村“五保”对象按当地村民的一般生活水平标准所提供的待遇和“新农保”所提供的基础养老金之和的水平会超过该地区农村的一般生活水平。这不仅使得领取双份保障的老年人所获得的社会保障水平偏高,而且给养老资源在老年农村居民中的公平分配造成负面影响。因此,应当整合“新农保”制度和农村“五保”制度,促进农村社会保障制度体系的健康发展。一方面,应大力发展农村社会服务事业,将农村“五保”制度为其覆盖对象所提供的服务整合到农村社会服务体系;另一方面,应该规定,参加“新农保”制度的生活没有依靠的老年人仅享受“新农保”制度所提供的养老金,而不再享受农村“五保”的待遇。通过上述两个方面的措施既可以为生活没有依靠的老年人提供适度的社会养老金,又可以为其生活的各个方面提供专业化的社会服务,有利于切实保障其权益。 “新农保”与农村计划生育家庭奖励扶助制度的整合。我国农村计划生育家庭奖励扶助制度建立的目的,旨在通过奖励扶助提高只有一个子女、或两个女孩、或子女死亡现无子女的农村居民超过60 周岁以后应对老年风险的能力,促进计划生育政策的顺利实施,由于其与农村居民养老问题密切相关,可以将其看做我国农村社会保障体系的构成部分。应该看到,符合农村计划生育家庭奖励扶助条件的农村居民确实为计划生育政策的实施作出了贡献,同时,为了计划生育政策继续顺利实施,应当对符合享受计划生育家庭奖励扶助条件的农村老年居民予以奖励,对其老年生活进行保障。考虑到“新农保”制度与现有计划生育家庭奖励扶助制度在功能上具有交叉性,为了降低制度的碎片化程度,可将农村计划生育家庭奖励扶助制度整合入“新农保”制度,为符合奖励扶助条件的农村居民支付较高水平的养老金。以甘肃省为例,对未达到60岁的二女户和独生子女户夫妻双方,每年每人政府为其代缴100元,所以等他们到60岁以后他们所领养老金要比缴同等缴费档次的其他村民要高。具备奖励扶助条件的农村老年居民所享受的养老金水平,应该符合“新农保”制度“保基本”的原则,他们所享受的养老金水平高于未享受计划生育奖励扶助的农村老年居民所享受的养老金水平的差额部分,应该以能够补偿他们与未享受计划生育奖励扶助的农村老年居民之间家庭保障水平的差距为限,不应过高。 被征地农民、失地农民、进城农民工等一部分不以土地收入为主要来源的农村人口随着城镇化进程越来越多,但目前还没有专门的保障政策解决他们的社会保障问题。一方面可以把他们逐步纳入到城镇社会保障的体系中,另一方面也可以通过多种灵活的形式,例如土地转让、土地换保障等,来加强农民对土地的支配权。 参考文献 [1]闫俊.新型农村社会养老保险制度研究.人民日报出版社,2015,27-28. 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[21]李红岚.新老农保制度并轨办法探讨[J].中国社会保障,2012,11:48-49. 后 记 光阴飞逝,时光荏苒。三年的研究生学习时间已经接近尾声。在XXX攻读在职研究生的这三年,我首先要感谢我的导师XXX老师,X老师的学识和为人,时刻影响着我,让我能够沉静下来,专心学习,同时XXX老师从论文开题到毕业答辩,不断提出了修改的意见,使得论文得以最终完成。 其次我要感谢XXX研究生部全体的领导老师,无论是在学业上还是生活上,都言传身教于我,让我在这几年里成长和进步。 我更要感谢2013级公共管理一班的全体同学们,是他们一直在我身边,和你们共度的时光是快乐而难忘的。 最后我要感谢我的父母,是他们在背后默默的支持,让我可以顺利的完成我的学业。 感谢所有关心与支持我的家人和朋友们。 XXX 2016年5月 本文档由香当网(https://www.xiangdang.net)用户上传

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