关城市更新中存量土开发利干问题思考
城市更新城市政府通优化配置城市国土空间资源提升城市功改善文环境综合整治活动国家十四五规划2035年远景目标纲提出实施城市更新行动推动城市空间结构优化品质提升继珠三角长三角区年城市更新工作推进2021年北京重庆等相继开展城市更新行动推动城市建设发展增量开发城市更新转变笔者通分析存量土利特征土利法律政策城市更新目标取等推动城市更新工作须关注问题进行思考
城市更新中土类型
城市更新种综合性系统性维度行类型划分标准异城市更新中否涉土空间调整途改变等土条件变化标准城市更新分两种类型：第种涉现状土发生改变城市更新老旧区老旧厂房改变土条件功完善行第二种涉土开发利城市更新通变更土途转收回供应土合分割年期调整等土条件实现城市更新国城市更新涉土开发利涉土具三特征
1城市更新中土存量建设国建设供应分存量增量两部分增量土政府通土征收农转出划拨方式供应土体现土权权间关系土级市场存量土指城乡建设已占土开发利现土者间交易土二级市场城市更新中土政府新征收供应土已成建设部分
2城市更新中土国土城市更新范围城市建成区根法律规定城市土国家城市更新中土性质国然排种原城市范围存集体建设情况城中村宅基集体产业
3城市更新中土低效广义讲城市更新中土指建设狭义讲城市更新中土现状建设利合理利效率效益高建设具开发利潜力现城乡建设
二存量土利政策特征
1存量土开发利体具元性国家出台政策中明确鼓励原土产权行开发合作开发存量土原土产权意愿开发合作开发条件政府申请收回土纳入储备换言存量土开发利序国家政策原土产权行开发土放第位合作开发土放第二位政府收回土供应放位政策目十分明显鼓励产权体市场体社会资开发利存量土资源
2存量土开发利方式具灵活性国家出台政策明确提出存量土开发利涉土改变途转原土合没明确约定方政策没明确规定必须收回土重新招标拍卖挂牌出采取补办协议出手续（存量补价）方式进行开发利广东海等三旧改造城市更新政策中存量补价协议出政策成政府重土政策
3存量土增值收益分配具享性国家出台政策明确原法取工业改造开发提高厂房容积率改变途停车场增加容积率免收价款利现工业兴办先进制造业生产性高科技服务业创业创新台等国家支持新产业新业态建设项目继续原途原产权形态新途收取价款减免土收益实质国家者享土规划调整产生增值收益部分增量土出收益全部土权政策存量土开发利中增值收益分配享性降低更新改造成加快项目实施关重
三城市更新中土利突出问题
1规划方需调整定位城市更新空间资源重新配置基础存量规划具产权利益复杂特点旧城改造新城建设规划逻辑完全新城规划增量规划新增建设配置象基空间扩张规划城市更新规划促进建成区功优化调整存量规划需探索政府社会市场体参兼顾方利益互动协商式开放式规划规划象转存量空间存规划刚性弹性相融问题存量规划实施问题需规划部门职定位理重点制度设计等方面进行统筹谋划
2土利方调整存限制城市更新改造程中城市中心核心区工业仓储批发市场居住区调整公文化设施公服务设施反映土利方土价值较仓储物流设施商服住宅等营性调整收益较非营利性公设施公益事业种土利价值逆调整限制城市更新通改变土途弥补成性加济成外部分城市中心区核心区严控建筑高度空间调整受限制土利方空间双重限制城市更新项目推进较难
3城市更新涉资金量周期长城市更新基老城区区域口密度集中历史文化设施较城市功疏解重中重更新改造重点区域老城改造区域存量居住产权济关系复杂城市更新涉资金量腾退周期长改造难度等问题
四市更新中土开发利模式
1土产权导土开发利模式模式指符合城市更新规划前提原土权通联营入股转等种方式存量建设进行开发利特点土开发权者手中政府手中包括三种方式
①行开发原土权作单体行开发利土
②合作开发原土权通联营入股方式联合开发利土
③转开发原土权土权转受开发利土种模式土配置行发生土权间符合城市更新规划土规划具体条件否改变均采取协议出方式涉土增值者补缴土差价实行协议出存量补价方式进行开发利
2政府导土开发利模式模式指政府予原土权利定土补偿金条件土回购收储重新开发整理城市更新规划确定土途出划拨方式确定新者投资者产权关系中种模式发生土权—土权—土权变化实施模式需考虑两关键点
①收回土时补偿安置城市更新利益调整分配程土收回时涉产权体复杂利益体元政府应作利益调整关键角色转变通新增建设增加财政收入理念探索创新城市更新中土收回出土收益分配机制完善现行土储备供应制度
②储备土供应方式现行制度政府划拨出方式供属营性土招标拍卖挂牌方式公开出新者城市更新规划开发利土
五完善城市更新土开发利政策体系
1新规划途办理土手续政策城市更新项目新规划批准文件法划拨出等方式办理手续中代建公服务设施房产权移交区政府关部门相关单位部分划拨方式办理手续营性设施通协议偿方式办理手续
2原土途权利类型政策符合规划改变体条件城市更新项目发展国家市支持新产业新业态新模式相关行业部门提供符合条件证明文件实行继续原途土权利类型土渡期政策渡期满转需办理手续新途新权利类型协议方式办理
3国建设转出租抵押政策城市更新程中改变实施方案确定功情况营性服务设施已取建设权法进行转出租建设权建筑物构筑物附属设施权等进行抵押融资
4完善存量土开发利审批政策规范城市更新项目土开发行需研究制定项目审批政策审批程序职分工具体求细化操作流程推进城市更新项目实施关重具体说城市更新土开发利审批政策包括方面
①审批职权划分城市更新项目方案报批程中需明确区政府（新区委会）市规划然资源委市政府相应权限
②审批范围城市更新单元规划涉项目情况实施周期确定整体进行审批分期批
③审批程序根城市更新政策规定明确更新项目协议出具体审批流程图国家行政许相关政策确定申请审查时限
④审查容城市更新专项规划土理政策规定明确城市更新项目审批申请条件提交材料审查容
⑤信息公开制定信息公开制度时公开城市更新项目审批程审批结果等信息接受社会监督
六健全城市更新土开发利配套政策
1推进规划理政策创新
①规划途兼容政策城市更新规划实施中应注重规划兼容复合利存量土开发区增加公服务设施时类兼容混合设置满足区规划导前提商业服务商业办公相互转换住宅全部部分转换商业服务业商务办公
②实施单元划定政策存量土开发应划定实施单元避免单宗开发新增土宗供宗建设宗理模式城市更新土开发利程中必须评估周边规划划定存量土实施单元中包括具体项目具体项目涉种土途特老城区历史文化街区应实施生态修复城市修补通恢复性修建保护街巷胡格局传统建筑形态留存价值历史信息
③化开发政策倡导实施单元化改造模式鼓励体参城市更新中土开发利涉原产权相关权利政府等体引导权利利土行开发鼓励社会资参实施单元划定应倡导实施单元化改造模式推动街区规模渐进式持续更新改造实施单元项目体统组织综合实力强国企业承担改造务实施单元具体项目交原产权民间资社会力量进行改造
2创新财税金融激励政策
①加强城市更新财政投入合理确定市区两级政府资金负担例落实税费优惠政策
②鼓励利国家政策性资金政府社会资合作项目建设企业建设等模式创新融资方式争取国家政策性贷款存量土开发中历史文化风貌保护项目整合利城镇老旧区改造棚户区改造保障性租赁住房建设排水防涝等专项财政资金统筹城市更新
③探索土出收入定例存量土开发项目存量开发中涉历史文化风貌保护街区更新改造基础设施建设计提国家市关专项资金土出收入剩余部分定例项目资金
④探索设立城市更新专项基金探索发行方政府专项债券积极利国家政策性金融市场金融城市更新支持政策探索信贷金融新产品城市更新筹集资金
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城市更新城市政府通优化配置城市国土空间资源提升城市功改善文环境综合整治活动国家十四五规划2035年远景目标纲提出实施城市更新行动推动城市空间结构优化品质提升继珠三角长三角区年城市更新工作推进2021年北京重庆等相继开展城市更新行动推动城市建设发展增量开发城市更新转变笔者通分析存量土利特征土利法律政策城市更新目标取等推动城市更新工作须关注问题进行思考
城市更新中土类型
城市更新种综合性系统性维度行类型划分标准异城市更新中否涉土空间调整途改变等土条件变化标准城市更新分两种类型：第种涉现状土发生改变城市更新老旧区老旧厂房改变土条件功完善行第二种涉土开发利城市更新通变更土途转收回供应土合分割年期调整等土条件实现城市更新国城市更新涉土开发利涉土具三特征
1城市更新中土存量建设国建设供应分存量增量两部分增量土政府通土征收农转出划拨方式供应土体现土权权间关系土级市场存量土指城乡建设已占土开发利现土者间交易土二级市场城市更新中土政府新征收供应土已成建设部分
2城市更新中土国土城市更新范围城市建成区根法律规定城市土国家城市更新中土性质国然排种原城市范围存集体建设情况城中村宅基集体产业
3城市更新中土低效广义讲城市更新中土指建设狭义讲城市更新中土现状建设利合理利效率效益高建设具开发利潜力现城乡建设
二存量土利政策特征
1存量土开发利体具元性国家出台政策中明确鼓励原土产权行开发合作开发存量土原土产权意愿开发合作开发条件政府申请收回土纳入储备换言存量土开发利序国家政策原土产权行开发土放第位合作开发土放第二位政府收回土供应放位政策目十分明显鼓励产权体市场体社会资开发利存量土资源
2存量土开发利方式具灵活性国家出台政策明确提出存量土开发利涉土改变途转原土合没明确约定方政策没明确规定必须收回土重新招标拍卖挂牌出采取补办协议出手续（存量补价）方式进行开发利广东海等三旧改造城市更新政策中存量补价协议出政策成政府重土政策
3存量土增值收益分配具享性国家出台政策明确原法取工业改造开发提高厂房容积率改变途停车场增加容积率免收价款利现工业兴办先进制造业生产性高科技服务业创业创新台等国家支持新产业新业态建设项目继续原途原产权形态新途收取价款减免土收益实质国家者享土规划调整产生增值收益部分增量土出收益全部土权政策存量土开发利中增值收益分配享性降低更新改造成加快项目实施关重
三城市更新中土利突出问题
1规划方需调整定位城市更新空间资源重新配置基础存量规划具产权利益复杂特点旧城改造新城建设规划逻辑完全新城规划增量规划新增建设配置象基空间扩张规划城市更新规划促进建成区功优化调整存量规划需探索政府社会市场体参兼顾方利益互动协商式开放式规划规划象转存量空间存规划刚性弹性相融问题存量规划实施问题需规划部门职定位理重点制度设计等方面进行统筹谋划
2土利方调整存限制城市更新改造程中城市中心核心区工业仓储批发市场居住区调整公文化设施公服务设施反映土利方土价值较仓储物流设施商服住宅等营性调整收益较非营利性公设施公益事业种土利价值逆调整限制城市更新通改变土途弥补成性加济成外部分城市中心区核心区严控建筑高度空间调整受限制土利方空间双重限制城市更新项目推进较难
3城市更新涉资金量周期长城市更新基老城区区域口密度集中历史文化设施较城市功疏解重中重更新改造重点区域老城改造区域存量居住产权济关系复杂城市更新涉资金量腾退周期长改造难度等问题
四市更新中土开发利模式
1土产权导土开发利模式模式指符合城市更新规划前提原土权通联营入股转等种方式存量建设进行开发利特点土开发权者手中政府手中包括三种方式
①行开发原土权作单体行开发利土
②合作开发原土权通联营入股方式联合开发利土
③转开发原土权土权转受开发利土种模式土配置行发生土权间符合城市更新规划土规划具体条件否改变均采取协议出方式涉土增值者补缴土差价实行协议出存量补价方式进行开发利
2政府导土开发利模式模式指政府予原土权利定土补偿金条件土回购收储重新开发整理城市更新规划确定土途出划拨方式确定新者投资者产权关系中种模式发生土权—土权—土权变化实施模式需考虑两关键点
①收回土时补偿安置城市更新利益调整分配程土收回时涉产权体复杂利益体元政府应作利益调整关键角色转变通新增建设增加财政收入理念探索创新城市更新中土收回出土收益分配机制完善现行土储备供应制度
②储备土供应方式现行制度政府划拨出方式供属营性土招标拍卖挂牌方式公开出新者城市更新规划开发利土
五完善城市更新土开发利政策体系
1新规划途办理土手续政策城市更新项目新规划批准文件法划拨出等方式办理手续中代建公服务设施房产权移交区政府关部门相关单位部分划拨方式办理手续营性设施通协议偿方式办理手续
2原土途权利类型政策符合规划改变体条件城市更新项目发展国家市支持新产业新业态新模式相关行业部门提供符合条件证明文件实行继续原途土权利类型土渡期政策渡期满转需办理手续新途新权利类型协议方式办理
3国建设转出租抵押政策城市更新程中改变实施方案确定功情况营性服务设施已取建设权法进行转出租建设权建筑物构筑物附属设施权等进行抵押融资
4完善存量土开发利审批政策规范城市更新项目土开发行需研究制定项目审批政策审批程序职分工具体求细化操作流程推进城市更新项目实施关重具体说城市更新土开发利审批政策包括方面
①审批职权划分城市更新项目方案报批程中需明确区政府（新区委会）市规划然资源委市政府相应权限
②审批范围城市更新单元规划涉项目情况实施周期确定整体进行审批分期批
③审批程序根城市更新政策规定明确更新项目协议出具体审批流程图国家行政许相关政策确定申请审查时限
④审查容城市更新专项规划土理政策规定明确城市更新项目审批申请条件提交材料审查容
⑤信息公开制定信息公开制度时公开城市更新项目审批程审批结果等信息接受社会监督
六健全城市更新土开发利配套政策
1推进规划理政策创新
①规划途兼容政策城市更新规划实施中应注重规划兼容复合利存量土开发区增加公服务设施时类兼容混合设置满足区规划导前提商业服务商业办公相互转换住宅全部部分转换商业服务业商务办公
②实施单元划定政策存量土开发应划定实施单元避免单宗开发新增土宗供宗建设宗理模式城市更新土开发利程中必须评估周边规划划定存量土实施单元中包括具体项目具体项目涉种土途特老城区历史文化街区应实施生态修复城市修补通恢复性修建保护街巷胡格局传统建筑形态留存价值历史信息
③化开发政策倡导实施单元化改造模式鼓励体参城市更新中土开发利涉原产权相关权利政府等体引导权利利土行开发鼓励社会资参实施单元划定应倡导实施单元化改造模式推动街区规模渐进式持续更新改造实施单元项目体统组织综合实力强国企业承担改造务实施单元具体项目交原产权民间资社会力量进行改造
2创新财税金融激励政策
①加强城市更新财政投入合理确定市区两级政府资金负担例落实税费优惠政策
②鼓励利国家政策性资金政府社会资合作项目建设企业建设等模式创新融资方式争取国家政策性贷款存量土开发中历史文化风貌保护项目整合利城镇老旧区改造棚户区改造保障性租赁住房建设排水防涝等专项财政资金统筹城市更新
③探索土出收入定例存量土开发项目存量开发中涉历史文化风貌保护街区更新改造基础设施建设计提国家市关专项资金土出收入剩余部分定例项目资金
④探索设立城市更新专项基金探索发行方政府专项债券积极利国家政策性金融市场金融城市更新支持政策探索信贷金融新产品城市更新筹集资金
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