中国县级政府财政预算行
研究描述西北三国家级贫困县县级政府预算决策机制揭示出现存机制导致少数够真正参预算程次公民需求政府支出重点间相脱离某种程度导致公服务供中社会公性缺失贫困需关注公民需求置视界外必须政府预算范围外筹办解决公品需求问题导致预算外资金量存原农村税费改革果仅强调缩减预算外费根解决问题相反果方政府公开支重点变果背政治决策架构变述问题继续存
引言
三年中中央政府进行系列预算改革包括新预算编制审议方法引入新预算科目采加预算监督审计等样做目确保预算促进财政秩序稳定提高理问责制度公服务绩效方面发挥正常作[1]前财政部长项怀诚第九届全国民代表会第五次会议关2001年中央方预算执行情况2002年中央方预算草案报告演讲中指出：加快改革步伐特继续深化部门预算改革进步改进规范预算编制
部门预算外收入全部纳入预算理财政专户理部门预算全面反映部门属单位预算外资金收支状况支出透明强调加快方部门预算改革步伐扩省级财政实行部门预算范围（市）级财政扩部门预算改革作准备条件区县级财政进行部门预算改革试点
预算行质政治行长期种济形态财政预算控制认决定性预算决策模式直接表明政策制定程中政治舞台游戏者间权力分配[2]预算改革成功受制现预算体制政治架构实际预算改革背隐含权力分配
通文献查阅出国外学者中国改革趋势探讨级政府部门公支出模式分析进步深入改革建议等方面已做努力然探讨方政府预算问题研究相缺乏查阅文献中问题研究总讲两条线索：现许研究关注中国财政体制转型问题计划体制中央集中体制市场济背景分权体制转变研究重点通常聚焦中央方间关系演变种关系变化源两者间财政责权力重新分配中央方间财政责财政力失衡已引起关注方面现分权趋势许公服务提供已委托方政府方面财政税收集中中央趋势二学者已注意中国财政体制显著特征量预算外资金世界银行指出中国财政收入少仅占GDP 14％然预算外资金收入非常种情况预算作引导公支出工具效性受制约[3]学界种识应该进行项改革预算外资金纳入预算理预算容更全面
述研究揭示国财政结构政府间关系中存严重缺陷方政府作分析单位予重视方面做努力非常限特方财政决策程政治机制细节缺乏解恰恰正进行改革述问题探讨非常重种机制样改革提供动力者样强惯性抗拒改革决定改革成败
研究正述问题驱动展开文章关注焦点集中县级政府预算行
研究问题：（1）县级政府预算制定谁制定谁制定？（2）解释预算结果差异性？差异性助解释政治程差异性？（3）政府预算决策社会性果什？
受谁谁问题驱研究选择教育部门作切入点政府科层体制中部门间关系政策决策公民社会果进行深入研究数收集程首先集中县级政策制定政治操作继聚焦利益相关者例学龄童父母教育活动中社区成员
文分四部分第部分国西方相关文献评述基础形成文分析框架第二部分研究数方法进行简介绍
第三部分介绍研究案区背景包括然理特征济教育发展状况部分讨实调查结果基础概括出简结
应该强调研究进行中该文仅研究结果初步总结尚研究问题需更深入分析更探讨现实中预算程具强暗箱操作性质缺乏透明度面部分更详细具体阐述
外研究财政支出作分析重点财政收入问题予关注相较少
1中国县级政府财政预算行：分析框架
国外文献中关财政预算行理三种：公选择理利益集团理权力等级理社会学家中国社会国家间关系讨政府行包括预算行研究鉴意义
公选择理源起公财政理该理公民投票行表现公民意愿公政策制定程中起什作予相重视[4]公选择理学者关注公民纳税需政府做什花钱政府实际做什花钱间关系角度预算应该济社会选择面财政镜子种分析范式核心问题实际机制问题民意愿确定贯彻机制政治问责制度建立机制政府行监督机制[5]相关理学者规定假设种机制种投票机制种机制公民反映支出意愿候选间做选择[6]种机制公民直接参预算编制巴西进行参式预算（PB）
试验引起广泛关注[7]直接参预算公民通选举政治代理参预算决策公民面面直接参预算制定程民参形式种试验成功定程度证明样事实公民参预算结果重影响
第种分析框架强调公民体政府间相互作关系第二种分析框架阶层利益联盟界定团体角色政治影响力作关注焦点种理预算结果视政治舞台游戏者利结果新马克思义者游戏者分阶层认阶层利益支配着预算分配选择学者认利益集团支配甚决定预算编制[8]
着条思路许学者特强调政府角色位创性政府非民利益代表部利益代表身利益需求动性决定民利益集团求需转化政府决策重素
第三种理政府权力等级结构视分析目标学派学者认高层行政部门制定政方针判断政策环境征求意见前信息通预算部门达机构
[9]影响预算结果重解释变量高层行政部门形成决策学派否认利益集团影响认利益集团通进入高层决策部门作影响决策制定切入点
样着眼政府结构Blecher Shue[10]中国县级政府提出描述性模型
模型里中国县级政府兼顾条块两系统利益导方面数县级行政机构垂直理系统低分支机构层级层级路通常说中央政府方面县级部门身责级政府部门负责辖区合作团结整体发展负责根植政治框架政府部门两委托代理链县级政府部门代理链中中央政府委托链中公民委托重社会学家认实际定程度方政府负责负责[11]学者观点方政府合法性作方公民利益代表政治实体源作基层政权机关缘方政府官僚利益正决策反映出样方民意愿相脱离
换句话说样政治体制方政府容易脱离民群众张静说法：
利益分离结构基层政权完全忽略需政治基础问题越越眼睛工作目标越越专注级满意社会满意越越具动性越越相信发动教育改造社会组织权威作切源权利源越越赖官方（面）支撑非赖社会承认越越社会利益体化结构中分离出成独立专权权力团体必考虑权威位社会利益致性问题权威须赖社会授予必考虑建立社会监督补充国家监督足问题怀疑代表着社会利益[12]
理方政府掌权者团体变成服务利益团体缺乏社会约束意处置社会财产某种程度公组织名义社会资产垄断
具重影响传统财政预算理渐进义理学说理基种描述性模型根Wildavsky 著名观点财政预算增量概念总量概念
起初设立样机构想法年全局进行积极考虑重新评估现项目相选择价值实际情况预算般年预算仅重点进行范围增减考虑13]渐进义强调财政预算制定程结果种分析框架中预算拨款变量重解释变量变量财政预算基数特年预算拨款数额渐进义模式基础参者发展战略行判断观察财政预算模式稳定性程中首参者政府机构
研究中涉三问题：（1）县级财政预算编制制定包括谁制定谁制定？（2）解释预算结果差异性？差异性助解释政治程差异性？（3）财政预算决策社会性果什？说研究首目标前现状加探究说明财政预算包括工作程序什参财政预算没参预算程中参者意见致性达成决定什基础提出合理等问题描述程中渐进义——财政预算基数决定预算拨款重素——理预设检验研究程中谁受益者问题需予关注重方面问题分析首象财政政策公产品分配县级政府意支配财源中利益攸关者时社会需帮助贫困群公服务方面财政承诺研究重点
需提醒中央方关系变化重决定素然涉包括财政收入政府间分配级政府间财政责转移支付等复杂素远远超出文研究范畴留进步研究
2数
文仅中国西北某省三贫困县（简称I 县C 县G 县）实调查初步总结数源包括两类：实调查基础获关县乡镇学校乡村数国家省县级数资料源系列理数数源文数引中提
研究关县乡镇村庄学校数收集实调查工作起止时间2000年1月2002年3月象西北某省研究程中收集相关事件陈述政策文件官方数
三县国家级贫困县年中央省级转移支付资金事实三县级财政收入财政支出中占例分仅193410551055远低全国均水县级财政收入仅472万元778万元等远低年全国均水外教育支出县级财政支出中相限三县中教育支出占财政总支出率分仅160718261892全国年均水2427
教育发展言调查三县远远落国部分区根该省教育厅提供数截2000年12月该省35县没实现国家规定九年制义务教育中六县没完成初等义务教育务I 县C 县便六县中两G 县仅仅2000年刚通初等义务教育验收
外该区许少数民族区成文盲率远远高国家均水
述情况研究意义部分调查县正国西部贫困省中公服务较落政府治理力水亟提高区方面案典型性非常限程度里介绍调查发现具普适性需进步分析研究
3田野调查发现
31法律政策框架中国公财政预算法规体系1994年颁布预算法基础建立
预算法中规定级政府级预算预算法第13条规定县政府民代表会修改审批前财政年度预算执行报告年度预算草案预算做调整时责权力监督预算执行情况权废行政部门作出关预算政策决定时根该法28条规定方政府——中央级政府——应该保持预算衡应出现财政赤字
教育言相关较重预算政策两第中国教育分级办学分级理体制方政府应基础教育负责包括义务教育高中阶段教育1986年通义务教育法规定实行包括初等教育初中教育9年义务教育1994年国务院关中国教育改革发展纲实施意见中提出：基础教育实行国家宏观指导方负责分级理办学体制县级政府组织义务教育实施方面负责包括统筹理教育费调配理中学校长教师指导中学教育教学工作等……第二1995颁布教育法规定国家应建立财政拨款种渠道筹措教育费辅体制逐步增加教育投入保证国家举办学校教育费稳定源总方教育财政两基特点：第方政府包括义务教育基础教育负责次教育费源元化
32预算编制程
县级预算程两重特征首先员费支出优先考虑重点第二预算决策权力高度集中实际县领导说算定程度甚政府部门领导排预算制定程外
调查三县预算编制员费公费专项费分进行
员费指公务员费包括工资福利费奖金
公费保障政府附属部门公立学校等日常运转费专项费通常发展项目相关联灌溉农业改革教育项目三种预算费中员费优先考虑正I 县位官员提供作者份介绍性材料中明确指出县里实行吃饭第发展第二原正预算中首先考虑工资根剩余财政资金分配公费县里政策明确规定公费例应限制员费10％种情况专项费难保证
员费预算编制中基数法说预算费分配年实际编员数制定预算应岗位数字进行计算种方法认简单渐进预算方式种渐进式预算中仅两变量：公务员工资增量二县政府工资单公务员数量增量实际情况中两变量预算结果影响降低低程度
般说工资调整基中央政府统达命令执行然工资财政资金源种样省市政府决定出台补贴福利政策调查区政策基伴着级转移支付额度增加方公务员工资较重事年中央采取政策调资政策调资预料中事县政府预算会立刻素时考虑进换句话说然县政府意识X 年里工资涨额外转移支付种增长没反映年预算中通常推迟年
种情况部门够操第二种增长部门公务员增长
方面决策绝集中化部门增加公务员数量部门预算中没体现出简单说估计整公务员数量变化总预算增减没分解部门部门预算程中参简化非常简单工作
工作县财政局官员递交份部门公务员名单年12月份工资单（方1月份工资单）实际调查三县教育部门年员增加作者发现三县保证毕业师范学学院提供业政策执行
年县教育局种方式接受新增业员达30甚更种情况县学学院吸纳毕业生进入教育部门然单位财政年初知道会增加少根相关部门计划估计新学年度毕业生县政府财政局事局教育局联合聘（聘县政府财政局事局教育局商量决定）新职员通常法立领工资拖欠工资常事工资般整合（工资预算编制安排）预算年度基数里种程中年复年三县财政供养员迅速增长
三县公费预算编制中G 县I 县两种描述预算程结果版县长版提公费预算两部分组成
中部分固定配额政府属部门单位公务员数量决定预算20012002年G 县行政部门150元事业单位100元制定预算固定头预算余需优先政策决定相反部门领导说法构成版声称年根没公费中两原：根部门制定预算通常县里没专门部门制定公费预算传统第二然配额预算原家知道认法实现资金分配预算毫关联教育部门资金需求时县教育局学校县财政局提出申请报告时候会支持拒绝时候更
县长部门领导两种说法严重反差源预算决策极端透明化中县县长介绍说递交民代表会局长总体预算外县里详细预算包含部门单位具体预算少3知道详细预算：县长县财政局局长县席
县长认果家知道预算会闹事会带麻烦
目前方式处理方式预算公开性边站官员产生怀疑常听样话：难道真相信确实详细预算？者谁知道少真正知道详细预算？
部门领导认公费预算没执行原县级政府巨额赤字预算法规定求基层政府保持预算衡然县级财政出现赤字部门官员解释谁知道预算程真正幕家知道法律保持致政府先采配额基数法制定公费预算然呈交收支衡预算方案民代表会审议批准县政府重新递交附件附件中提出赤字调整预算求客观讲民代表会审议批准程走形式
调查三县里庞民代表会县代表160左右组成县中说G 县会作较突出区席通常退居二线般原县里县长委书记现职位发挥余热G 县席例外授予职位前副县长想职位继续作特应指出G 县述县长访谈记录涉县见作突出出名县仅仅三知道政府预算真正情况细节样县长说法通代表会议批准简单举手表决仪式区程度然走场机构
I 县G 县种预算决策集中化直接果：教育行政部门学校公费问题毫发言权I 县教育行政部门更边缘化资金根通教育部门直接分发学区学校通常根知道发学校实际数额
级教育部门教育部省教育局求关教育财务数报告时教育局简单县财政局抄份数递交
种预算政治架构带结果教育部门事权财权分离教育发展说中华民国教育法明确规定种分离允许种做法时剥夺行政部门县领导财政局监督致行实际变成根没监督
根学校校长访谈角度拨款性取决三素：失时机县财政局县政府官员取联系技巧毅力二关键物私关系三解决问题身重性中第二素重县直属学校方面优势言喻县政府官员子女数进入学校读学校教师领导更机会政府领导建立私关系寻求资助显然种基层员角度相关决策程度赖县政府官员县财政负责判断考虑换句话说财政预算程中透明性暗箱操作特征财政预算资金分配决策程度说算
事实种安排方式导致部门进行资金预算时更倾优先满足机构需求非服务领域需求举例说2000年G 县教育局县财政局13万元公费财政拨款拨款全部教育局部说学校未教育局获财政拨款应付公费开支状况缘财政局资金预算决策基单位申报状况教育局申报首先考虑身直接需求13万元拨款甚远远解决教育局身日常开支需求
33受益者非受益者
笔者组织次预算分析研讨会位政府官员表示政府存支付工资调查县员费支出优先公费支出政策已政府财政资源消耗殆
县明确公费限制员开支10公务员迅速持续增加种状况进步恶化I 县财政供养员年新增300速度增加新增员工资需财政支出180万元相1999年该县方级财政收入总增加额仅96万元
外中央政府规定工资福利增长方财政资源增加巨压力
县财政供养员中冗员问题仅级政府头疼问题县级政府公开谈问题实际县年度预算草案中关该问题阐述关键谈谈做法然继续冗员断增加省级政府制订转移支付方案中财政供养员超编问题考虑制订般性转移支付公式中标准支出标准财政供养员实际财政供养员基准说严重级转移支付县里县政府增加供养员决定带财力增加次级政府逐步升级求减少冗员压力县级政府实际许策例游击战术削减行政编制时余员转事业编制帽子戏法战术确定编制种帽子具体落头家头相机轮流戴着等等
世界银行分析前国中央政府发起预算改革中指出前改革采零基预算方法形成优先解决公支出新体系改革开始年中零基预算确实成促预算员重新考虑总预算拨款问题效工具零基预算作目前级政府预算程序改革重头戏引出系列重问题方政府中财政预算部分工资发放部分根没包括零基预算实践中[14]田野调查结果表明调查县样挑战更加严峻
产生类现状原两首先正方政府官员反复强调生计问题关系方社会稳定落济发展背景政府机关安排受中高等教育员重——果唯——出路理解部分失业压力成值关注素次方政府历政府公务员衣食父母现然种景况确保样种制度安排政府负责官员福利甚包括家属福利中重子女安排工作
外县样社会环境中际关系交织复杂家族百年历史成百名家族成员公务员解雇均波际关系中许反应问题相联系政府官员程中边缘化更分享预算成果耿耿怀意识种透明预算安排已进入政府圈群体利益处时常发现关缩减公务员编制零基预算讨官员中间尤受欢迎正种试图保持现状致性力量强切外变革力量均受方政府抵制
次述原具聘公务员权力种具巨潜价值寻租资成公务员回报丰厚事千方百计寻找门路相关决策应接暇政府部门统计农民均纯收入1000元左右徘徊农民纯现金收入估计超五成县民族治区种转移支付资金较种调资政策需资金基级财政承担加处高寒艰苦区公务员月工资农民年现金收入高实际调查黑龙江福建四川安徽等省十二县发现西部省三县公务员工资水高工资拖欠情况冗员问题严重实际原调查区已形成力图维持现状识种识强足抵抗外变革力量
毫夸张讲现实中保证政府中圈吃饭问题已成公财政目身成服务公民手段种安排社会果便提供公服务中缺乏社会公正性相数量公务员际关系机会安排岗工作岗位公众需服务区问题教育部门尤突出学校分布较分散生活边远贫困区迫切需教育服务问题现安排没重视学校分样种：县直属学校直接县政府拨款县政府直接理学校学校般位县城服务象县城居民包括县政府官员家庭成员乡中心学校般位乡镇中心村级学校教学点般分布县里边远方穷困山区者然条件生存环境恶劣C
县例全县公办教师占教师总数69县直属学校中86教师属公办教师教学点中绝数教师均非公办该县聘教师作政策重点年三十名新教员聘然该县非偏远农村调查中村长告诉调查员该村学校唯非公办教师离开暂停办学县政府教育局反映情况问题拖四年直位新疆姑娘嫁该村学校恢复办学位新疆姑娘初中毕业目前学校做非公办教师
34公民力更生预算外资金
实际前面事例显示子女寻找合适教师学校日常支出筹集资金公民力更生仅重必少点学校校舍建设例子更反映问题调查区县政府少财政收入中学校基建拨款校舍建设费两源：外部资金援助级政府转移支付项目国际赞助机构资助二公民社会捐集资年该调查区影响项目包括国家贫困区义务教育工程（简称义教工程）某国际赞助项目者求提供配套资金
义教工程第期求方政府提供配套资金基原三片省提供资金中央政府资金15：1项目启动前省政府教育部财政部保证提供配套资金签署协议然协议明确省政府省级政府融资总额未州区县乡级方政府分担分额进行明确规定方政府逃避责增加公众负担开口子G 县义教工程总投资额1485万元民币中550万元中央政府支付440万元省政府支付州政府支付55万元县政府支付55万元余385万元乡级政府负担事实乡级政府调动教育费农村教育附加社会捐集资（尚没乡级财政）笔配套资金征收捐资解决加农民负担样县政府农村居民负担配套资金例1：7田野调查中发现许社会名士（包括乡镇企业家宗教领袖）捐资建学例子部分样学校先捐资然争取政府进行必追加投资区吸引捐助数额相观
C 县政府官员估计20世纪80年代1996年期间该县兴建学校中少属种类型融资方式期间社会捐款额达460万元民币
学者通常认预算外资金广泛存中国预算体系重缺陷已影响财政预算作种政策工具整体效性建议资金列入政府预算控制量数额缩减减轻农民负担建议已中央政府采纳然税收收入理应提供公服务政府正种公服务需求存存必然分析方政府支出重点公众利益公众公服务基需求相分离预算外资金存必性正种分离公众需求未满足公民力更生政府预算外解决问题事实缩减预算外费根解决问题相反果方政府公开支重点变果背政治架构变情况变更严峻财政资源没满足公民公服务需求问题会继续存公民基需求权利（义务教育）继续忽视
4结
文讨国县级政府财政预算中政治素基国西北区三贫困县田野调查研究发现县采种较简单渐进式预算机制首先员开支预算基数法意味着拨款根年实际职数决定非根批准岗位数决定时存公务员削减中央政府规定工资附加福利稳步增加政府财政资源已员开支消耗殆
次非员开支事实预算拨款决策县政府财政部门根申请情况做出次目前存种决策中确认满足公民需求意愿机制民代表会作民意代表机构程度架空
种预算制度安排预算程少数参利限度降低政治参者利益矛盾导致突程带透明性程度预算决策资金分配成少数行然中央发起预算改革外种安排尚未受严重挑战中央预算改革实际未方政府严格执行预算程中边站政府官员说种安排方财政极度困难具某种接受性官员未参预算程满认识种现实某种层面利益利基础形成力图维持现状识种识强足抗衡外变革力量
次现实中保证政府中圈吃饭问题已成公财政目身成服务公民手段考虑身利益政府提供公服务时缺乏社会公正性更严重贫困需资助公民需求忽视种分离公民必须力更生政府预算外解决公品需求文章指出缩减预算外费根解决问题相反果方政府公开支重点变果背政治架构变情况变更严峻财政资源没满足公民公服务需求问题会继续存公民基需求权利（义务教育）继续忽视
文档香网(httpswwwxiangdangnet)户传
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研究描述西北三国家级贫困县县级政府预算决策机制揭示出现存机制导致少数够真正参预算程次公民需求政府支出重点间相脱离某种程度导致公服务供中社会公性缺失贫困需关注公民需求置视界外必须政府预算范围外筹办解决公品需求问题导致预算外资金量存原农村税费改革果仅强调缩减预算外费根解决问题相反果方政府公开支重点变果背政治决策架构变述问题继续存
引言
三年中中央政府进行系列预算改革包括新预算编制审议方法引入新预算科目采加预算监督审计等样做目确保预算促进财政秩序稳定提高理问责制度公服务绩效方面发挥正常作[1]前财政部长项怀诚第九届全国民代表会第五次会议关2001年中央方预算执行情况2002年中央方预算草案报告演讲中指出：加快改革步伐特继续深化部门预算改革进步改进规范预算编制
部门预算外收入全部纳入预算理财政专户理部门预算全面反映部门属单位预算外资金收支状况支出透明强调加快方部门预算改革步伐扩省级财政实行部门预算范围（市）级财政扩部门预算改革作准备条件区县级财政进行部门预算改革试点
预算行质政治行长期种济形态财政预算控制认决定性预算决策模式直接表明政策制定程中政治舞台游戏者间权力分配[2]预算改革成功受制现预算体制政治架构实际预算改革背隐含权力分配
通文献查阅出国外学者中国改革趋势探讨级政府部门公支出模式分析进步深入改革建议等方面已做努力然探讨方政府预算问题研究相缺乏查阅文献中问题研究总讲两条线索：现许研究关注中国财政体制转型问题计划体制中央集中体制市场济背景分权体制转变研究重点通常聚焦中央方间关系演变种关系变化源两者间财政责权力重新分配中央方间财政责财政力失衡已引起关注方面现分权趋势许公服务提供已委托方政府方面财政税收集中中央趋势二学者已注意中国财政体制显著特征量预算外资金世界银行指出中国财政收入少仅占GDP 14％然预算外资金收入非常种情况预算作引导公支出工具效性受制约[3]学界种识应该进行项改革预算外资金纳入预算理预算容更全面
述研究揭示国财政结构政府间关系中存严重缺陷方政府作分析单位予重视方面做努力非常限特方财政决策程政治机制细节缺乏解恰恰正进行改革述问题探讨非常重种机制样改革提供动力者样强惯性抗拒改革决定改革成败
研究正述问题驱动展开文章关注焦点集中县级政府预算行
研究问题：（1）县级政府预算制定谁制定谁制定？（2）解释预算结果差异性？差异性助解释政治程差异性？（3）政府预算决策社会性果什？
受谁谁问题驱研究选择教育部门作切入点政府科层体制中部门间关系政策决策公民社会果进行深入研究数收集程首先集中县级政策制定政治操作继聚焦利益相关者例学龄童父母教育活动中社区成员
文分四部分第部分国西方相关文献评述基础形成文分析框架第二部分研究数方法进行简介绍
第三部分介绍研究案区背景包括然理特征济教育发展状况部分讨实调查结果基础概括出简结
应该强调研究进行中该文仅研究结果初步总结尚研究问题需更深入分析更探讨现实中预算程具强暗箱操作性质缺乏透明度面部分更详细具体阐述
外研究财政支出作分析重点财政收入问题予关注相较少
1中国县级政府财政预算行：分析框架
国外文献中关财政预算行理三种：公选择理利益集团理权力等级理社会学家中国社会国家间关系讨政府行包括预算行研究鉴意义
公选择理源起公财政理该理公民投票行表现公民意愿公政策制定程中起什作予相重视[4]公选择理学者关注公民纳税需政府做什花钱政府实际做什花钱间关系角度预算应该济社会选择面财政镜子种分析范式核心问题实际机制问题民意愿确定贯彻机制政治问责制度建立机制政府行监督机制[5]相关理学者规定假设种机制种投票机制种机制公民反映支出意愿候选间做选择[6]种机制公民直接参预算编制巴西进行参式预算（PB）
试验引起广泛关注[7]直接参预算公民通选举政治代理参预算决策公民面面直接参预算制定程民参形式种试验成功定程度证明样事实公民参预算结果重影响
第种分析框架强调公民体政府间相互作关系第二种分析框架阶层利益联盟界定团体角色政治影响力作关注焦点种理预算结果视政治舞台游戏者利结果新马克思义者游戏者分阶层认阶层利益支配着预算分配选择学者认利益集团支配甚决定预算编制[8]
着条思路许学者特强调政府角色位创性政府非民利益代表部利益代表身利益需求动性决定民利益集团求需转化政府决策重素
第三种理政府权力等级结构视分析目标学派学者认高层行政部门制定政方针判断政策环境征求意见前信息通预算部门达机构
[9]影响预算结果重解释变量高层行政部门形成决策学派否认利益集团影响认利益集团通进入高层决策部门作影响决策制定切入点
样着眼政府结构Blecher Shue[10]中国县级政府提出描述性模型
模型里中国县级政府兼顾条块两系统利益导方面数县级行政机构垂直理系统低分支机构层级层级路通常说中央政府方面县级部门身责级政府部门负责辖区合作团结整体发展负责根植政治框架政府部门两委托代理链县级政府部门代理链中中央政府委托链中公民委托重社会学家认实际定程度方政府负责负责[11]学者观点方政府合法性作方公民利益代表政治实体源作基层政权机关缘方政府官僚利益正决策反映出样方民意愿相脱离
换句话说样政治体制方政府容易脱离民群众张静说法：
利益分离结构基层政权完全忽略需政治基础问题越越眼睛工作目标越越专注级满意社会满意越越具动性越越相信发动教育改造社会组织权威作切源权利源越越赖官方（面）支撑非赖社会承认越越社会利益体化结构中分离出成独立专权权力团体必考虑权威位社会利益致性问题权威须赖社会授予必考虑建立社会监督补充国家监督足问题怀疑代表着社会利益[12]
理方政府掌权者团体变成服务利益团体缺乏社会约束意处置社会财产某种程度公组织名义社会资产垄断
具重影响传统财政预算理渐进义理学说理基种描述性模型根Wildavsky 著名观点财政预算增量概念总量概念
起初设立样机构想法年全局进行积极考虑重新评估现项目相选择价值实际情况预算般年预算仅重点进行范围增减考虑13]渐进义强调财政预算制定程结果种分析框架中预算拨款变量重解释变量变量财政预算基数特年预算拨款数额渐进义模式基础参者发展战略行判断观察财政预算模式稳定性程中首参者政府机构
研究中涉三问题：（1）县级财政预算编制制定包括谁制定谁制定？（2）解释预算结果差异性？差异性助解释政治程差异性？（3）财政预算决策社会性果什？说研究首目标前现状加探究说明财政预算包括工作程序什参财政预算没参预算程中参者意见致性达成决定什基础提出合理等问题描述程中渐进义——财政预算基数决定预算拨款重素——理预设检验研究程中谁受益者问题需予关注重方面问题分析首象财政政策公产品分配县级政府意支配财源中利益攸关者时社会需帮助贫困群公服务方面财政承诺研究重点
需提醒中央方关系变化重决定素然涉包括财政收入政府间分配级政府间财政责转移支付等复杂素远远超出文研究范畴留进步研究
2数
文仅中国西北某省三贫困县（简称I 县C 县G 县）实调查初步总结数源包括两类：实调查基础获关县乡镇学校乡村数国家省县级数资料源系列理数数源文数引中提
研究关县乡镇村庄学校数收集实调查工作起止时间2000年1月2002年3月象西北某省研究程中收集相关事件陈述政策文件官方数
三县国家级贫困县年中央省级转移支付资金事实三县级财政收入财政支出中占例分仅193410551055远低全国均水县级财政收入仅472万元778万元等远低年全国均水外教育支出县级财政支出中相限三县中教育支出占财政总支出率分仅160718261892全国年均水2427
教育发展言调查三县远远落国部分区根该省教育厅提供数截2000年12月该省35县没实现国家规定九年制义务教育中六县没完成初等义务教育务I 县C 县便六县中两G 县仅仅2000年刚通初等义务教育验收
外该区许少数民族区成文盲率远远高国家均水
述情况研究意义部分调查县正国西部贫困省中公服务较落政府治理力水亟提高区方面案典型性非常限程度里介绍调查发现具普适性需进步分析研究
3田野调查发现
31法律政策框架中国公财政预算法规体系1994年颁布预算法基础建立
预算法中规定级政府级预算预算法第13条规定县政府民代表会修改审批前财政年度预算执行报告年度预算草案预算做调整时责权力监督预算执行情况权废行政部门作出关预算政策决定时根该法28条规定方政府——中央级政府——应该保持预算衡应出现财政赤字
教育言相关较重预算政策两第中国教育分级办学分级理体制方政府应基础教育负责包括义务教育高中阶段教育1986年通义务教育法规定实行包括初等教育初中教育9年义务教育1994年国务院关中国教育改革发展纲实施意见中提出：基础教育实行国家宏观指导方负责分级理办学体制县级政府组织义务教育实施方面负责包括统筹理教育费调配理中学校长教师指导中学教育教学工作等……第二1995颁布教育法规定国家应建立财政拨款种渠道筹措教育费辅体制逐步增加教育投入保证国家举办学校教育费稳定源总方教育财政两基特点：第方政府包括义务教育基础教育负责次教育费源元化
32预算编制程
县级预算程两重特征首先员费支出优先考虑重点第二预算决策权力高度集中实际县领导说算定程度甚政府部门领导排预算制定程外
调查三县预算编制员费公费专项费分进行
员费指公务员费包括工资福利费奖金
公费保障政府附属部门公立学校等日常运转费专项费通常发展项目相关联灌溉农业改革教育项目三种预算费中员费优先考虑正I 县位官员提供作者份介绍性材料中明确指出县里实行吃饭第发展第二原正预算中首先考虑工资根剩余财政资金分配公费县里政策明确规定公费例应限制员费10％种情况专项费难保证
员费预算编制中基数法说预算费分配年实际编员数制定预算应岗位数字进行计算种方法认简单渐进预算方式种渐进式预算中仅两变量：公务员工资增量二县政府工资单公务员数量增量实际情况中两变量预算结果影响降低低程度
般说工资调整基中央政府统达命令执行然工资财政资金源种样省市政府决定出台补贴福利政策调查区政策基伴着级转移支付额度增加方公务员工资较重事年中央采取政策调资政策调资预料中事县政府预算会立刻素时考虑进换句话说然县政府意识X 年里工资涨额外转移支付种增长没反映年预算中通常推迟年
种情况部门够操第二种增长部门公务员增长
方面决策绝集中化部门增加公务员数量部门预算中没体现出简单说估计整公务员数量变化总预算增减没分解部门部门预算程中参简化非常简单工作
工作县财政局官员递交份部门公务员名单年12月份工资单（方1月份工资单）实际调查三县教育部门年员增加作者发现三县保证毕业师范学学院提供业政策执行
年县教育局种方式接受新增业员达30甚更种情况县学学院吸纳毕业生进入教育部门然单位财政年初知道会增加少根相关部门计划估计新学年度毕业生县政府财政局事局教育局联合聘（聘县政府财政局事局教育局商量决定）新职员通常法立领工资拖欠工资常事工资般整合（工资预算编制安排）预算年度基数里种程中年复年三县财政供养员迅速增长
三县公费预算编制中G 县I 县两种描述预算程结果版县长版提公费预算两部分组成
中部分固定配额政府属部门单位公务员数量决定预算20012002年G 县行政部门150元事业单位100元制定预算固定头预算余需优先政策决定相反部门领导说法构成版声称年根没公费中两原：根部门制定预算通常县里没专门部门制定公费预算传统第二然配额预算原家知道认法实现资金分配预算毫关联教育部门资金需求时县教育局学校县财政局提出申请报告时候会支持拒绝时候更
县长部门领导两种说法严重反差源预算决策极端透明化中县县长介绍说递交民代表会局长总体预算外县里详细预算包含部门单位具体预算少3知道详细预算：县长县财政局局长县席
县长认果家知道预算会闹事会带麻烦
目前方式处理方式预算公开性边站官员产生怀疑常听样话：难道真相信确实详细预算？者谁知道少真正知道详细预算？
部门领导认公费预算没执行原县级政府巨额赤字预算法规定求基层政府保持预算衡然县级财政出现赤字部门官员解释谁知道预算程真正幕家知道法律保持致政府先采配额基数法制定公费预算然呈交收支衡预算方案民代表会审议批准县政府重新递交附件附件中提出赤字调整预算求客观讲民代表会审议批准程走形式
调查三县里庞民代表会县代表160左右组成县中说G 县会作较突出区席通常退居二线般原县里县长委书记现职位发挥余热G 县席例外授予职位前副县长想职位继续作特应指出G 县述县长访谈记录涉县见作突出出名县仅仅三知道政府预算真正情况细节样县长说法通代表会议批准简单举手表决仪式区程度然走场机构
I 县G 县种预算决策集中化直接果：教育行政部门学校公费问题毫发言权I 县教育行政部门更边缘化资金根通教育部门直接分发学区学校通常根知道发学校实际数额
级教育部门教育部省教育局求关教育财务数报告时教育局简单县财政局抄份数递交
种预算政治架构带结果教育部门事权财权分离教育发展说中华民国教育法明确规定种分离允许种做法时剥夺行政部门县领导财政局监督致行实际变成根没监督
根学校校长访谈角度拨款性取决三素：失时机县财政局县政府官员取联系技巧毅力二关键物私关系三解决问题身重性中第二素重县直属学校方面优势言喻县政府官员子女数进入学校读学校教师领导更机会政府领导建立私关系寻求资助显然种基层员角度相关决策程度赖县政府官员县财政负责判断考虑换句话说财政预算程中透明性暗箱操作特征财政预算资金分配决策程度说算
事实种安排方式导致部门进行资金预算时更倾优先满足机构需求非服务领域需求举例说2000年G 县教育局县财政局13万元公费财政拨款拨款全部教育局部说学校未教育局获财政拨款应付公费开支状况缘财政局资金预算决策基单位申报状况教育局申报首先考虑身直接需求13万元拨款甚远远解决教育局身日常开支需求
33受益者非受益者
笔者组织次预算分析研讨会位政府官员表示政府存支付工资调查县员费支出优先公费支出政策已政府财政资源消耗殆
县明确公费限制员开支10公务员迅速持续增加种状况进步恶化I 县财政供养员年新增300速度增加新增员工资需财政支出180万元相1999年该县方级财政收入总增加额仅96万元
外中央政府规定工资福利增长方财政资源增加巨压力
县财政供养员中冗员问题仅级政府头疼问题县级政府公开谈问题实际县年度预算草案中关该问题阐述关键谈谈做法然继续冗员断增加省级政府制订转移支付方案中财政供养员超编问题考虑制订般性转移支付公式中标准支出标准财政供养员实际财政供养员基准说严重级转移支付县里县政府增加供养员决定带财力增加次级政府逐步升级求减少冗员压力县级政府实际许策例游击战术削减行政编制时余员转事业编制帽子戏法战术确定编制种帽子具体落头家头相机轮流戴着等等
世界银行分析前国中央政府发起预算改革中指出前改革采零基预算方法形成优先解决公支出新体系改革开始年中零基预算确实成促预算员重新考虑总预算拨款问题效工具零基预算作目前级政府预算程序改革重头戏引出系列重问题方政府中财政预算部分工资发放部分根没包括零基预算实践中[14]田野调查结果表明调查县样挑战更加严峻
产生类现状原两首先正方政府官员反复强调生计问题关系方社会稳定落济发展背景政府机关安排受中高等教育员重——果唯——出路理解部分失业压力成值关注素次方政府历政府公务员衣食父母现然种景况确保样种制度安排政府负责官员福利甚包括家属福利中重子女安排工作
外县样社会环境中际关系交织复杂家族百年历史成百名家族成员公务员解雇均波际关系中许反应问题相联系政府官员程中边缘化更分享预算成果耿耿怀意识种透明预算安排已进入政府圈群体利益处时常发现关缩减公务员编制零基预算讨官员中间尤受欢迎正种试图保持现状致性力量强切外变革力量均受方政府抵制
次述原具聘公务员权力种具巨潜价值寻租资成公务员回报丰厚事千方百计寻找门路相关决策应接暇政府部门统计农民均纯收入1000元左右徘徊农民纯现金收入估计超五成县民族治区种转移支付资金较种调资政策需资金基级财政承担加处高寒艰苦区公务员月工资农民年现金收入高实际调查黑龙江福建四川安徽等省十二县发现西部省三县公务员工资水高工资拖欠情况冗员问题严重实际原调查区已形成力图维持现状识种识强足抵抗外变革力量
毫夸张讲现实中保证政府中圈吃饭问题已成公财政目身成服务公民手段种安排社会果便提供公服务中缺乏社会公正性相数量公务员际关系机会安排岗工作岗位公众需服务区问题教育部门尤突出学校分布较分散生活边远贫困区迫切需教育服务问题现安排没重视学校分样种：县直属学校直接县政府拨款县政府直接理学校学校般位县城服务象县城居民包括县政府官员家庭成员乡中心学校般位乡镇中心村级学校教学点般分布县里边远方穷困山区者然条件生存环境恶劣C
县例全县公办教师占教师总数69县直属学校中86教师属公办教师教学点中绝数教师均非公办该县聘教师作政策重点年三十名新教员聘然该县非偏远农村调查中村长告诉调查员该村学校唯非公办教师离开暂停办学县政府教育局反映情况问题拖四年直位新疆姑娘嫁该村学校恢复办学位新疆姑娘初中毕业目前学校做非公办教师
34公民力更生预算外资金
实际前面事例显示子女寻找合适教师学校日常支出筹集资金公民力更生仅重必少点学校校舍建设例子更反映问题调查区县政府少财政收入中学校基建拨款校舍建设费两源：外部资金援助级政府转移支付项目国际赞助机构资助二公民社会捐集资年该调查区影响项目包括国家贫困区义务教育工程（简称义教工程）某国际赞助项目者求提供配套资金
义教工程第期求方政府提供配套资金基原三片省提供资金中央政府资金15：1项目启动前省政府教育部财政部保证提供配套资金签署协议然协议明确省政府省级政府融资总额未州区县乡级方政府分担分额进行明确规定方政府逃避责增加公众负担开口子G 县义教工程总投资额1485万元民币中550万元中央政府支付440万元省政府支付州政府支付55万元县政府支付55万元余385万元乡级政府负担事实乡级政府调动教育费农村教育附加社会捐集资（尚没乡级财政）笔配套资金征收捐资解决加农民负担样县政府农村居民负担配套资金例1：7田野调查中发现许社会名士（包括乡镇企业家宗教领袖）捐资建学例子部分样学校先捐资然争取政府进行必追加投资区吸引捐助数额相观
C 县政府官员估计20世纪80年代1996年期间该县兴建学校中少属种类型融资方式期间社会捐款额达460万元民币
学者通常认预算外资金广泛存中国预算体系重缺陷已影响财政预算作种政策工具整体效性建议资金列入政府预算控制量数额缩减减轻农民负担建议已中央政府采纳然税收收入理应提供公服务政府正种公服务需求存存必然分析方政府支出重点公众利益公众公服务基需求相分离预算外资金存必性正种分离公众需求未满足公民力更生政府预算外解决问题事实缩减预算外费根解决问题相反果方政府公开支重点变果背政治架构变情况变更严峻财政资源没满足公民公服务需求问题会继续存公民基需求权利（义务教育）继续忽视
4结
文讨国县级政府财政预算中政治素基国西北区三贫困县田野调查研究发现县采种较简单渐进式预算机制首先员开支预算基数法意味着拨款根年实际职数决定非根批准岗位数决定时存公务员削减中央政府规定工资附加福利稳步增加政府财政资源已员开支消耗殆
次非员开支事实预算拨款决策县政府财政部门根申请情况做出次目前存种决策中确认满足公民需求意愿机制民代表会作民意代表机构程度架空
种预算制度安排预算程少数参利限度降低政治参者利益矛盾导致突程带透明性程度预算决策资金分配成少数行然中央发起预算改革外种安排尚未受严重挑战中央预算改革实际未方政府严格执行预算程中边站政府官员说种安排方财政极度困难具某种接受性官员未参预算程满认识种现实某种层面利益利基础形成力图维持现状识种识强足抗衡外变革力量
次现实中保证政府中圈吃饭问题已成公财政目身成服务公民手段考虑身利益政府提供公服务时缺乏社会公正性更严重贫困需资助公民需求忽视种分离公民必须力更生政府预算外解决公品需求文章指出缩减预算外费根解决问题相反果方政府公开支重点变果背政治架构变情况变更严峻财政资源没满足公民公服务需求问题会继续存公民基需求权利（义务教育）继续忽视
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