基层服务型政府建设中存在的问题及对策


    基层服务型政府建设中存在的问题及对策 摘要:当前我国正处于转型时期,基层政府面临着前所未有的困难,还存在着许多问题,而要解决这些问题,就必须进行改革,而改革的最主要方向就是要加大服务型政府建设。同时积极建设好基层服务型政府,也是由我党执政为民的宗旨以及实践“三个代表”重要思想决定的。因此,本文针对基层政府建设中存在的问题,分析其成因,并提出了推进我国的基层服务型政府建设的解决对策。 关键词:基层服务型政府建设;问题;成因;对策 Primary Service Government Problems and Solutions   提供更好的翻译建议Abstract:Currently, China is in the transition period, the government is facing unprecedented difficulties, still exist many problems, and to solve these problems, we must reform, and the main direction of the reform is to increase the service-type government building. At the same time actively constructing basic-level service-oriented government, is the aim of our people and the practice "the three represents" the important thoughts. Therefore, based on the problems existing in the construction, analyzes its causes, and put forward to promote the construction of grass-roots service-oriented government countermeasures. Key Words:Grassroots service-oriented government building;Question;Genesis;countermeasures 目 录 1.基层服务型政府建设中存在的问题 1 1.1基层政府管理理念落后 1 1.1.1 “官本位” 思想盛行 1 1.1.2“全能政府”理念依然存在 1 1.2基层政府职能不清晰 2 1.2.1基层政府职能越位 2 1.2.2基层政府职能缺位 2 1.3基层政府公务员综合素质较低 2 1.3.1基层公务员思想政治素质不高 2 1.3.2基层公务员自身专业知识水平欠缺 3 1.3.3基层公务员执政能力较弱 3 1.4基层政府绩效考核制度不合理 3 1.4.1绩效考核指标设置薄弱 4 1.4.2绩效考核监督机制不健全 4 1.4.3绩效考核方法缺乏科学性 4 1.5基层政府财权和事权不对称 4 2.基层服务型政府建设中存在问题的原因分析 5 2.1现代公共服务理念尚未深入,重管理轻服务的现象依然存在 5 2.2市场经济体制不完善造成政府职能越位、错位 5 2.3基层公务员综合素质有待提高,使其可以更好的为社会服务 5 2.4职能定位偏差和内在动力缺乏造成不合理的绩效考核 6 2.5“分税制”改革造成财权上移,事权下移 6 3.加强基层服务型政府的建设对策 6 3.1转变基层政府管理理念 6 3.1.1从“官本位”向“公民本位”的理念回归 6 3.1.2实现“全能政府”理念向“有限政府”理念转变 7 3.2转变政府职能 8 3.2.1准确定位政府职能 8 3.2.2依法规范中央和地方政府的职能和权限 8 3.3加强基层公务员队伍建设 8 3.3.1从根本上转变基层公务员思想观念 8 3.3.2要加大对基层公务员的培训投入 9 3.3.3改进和完善激励机制 9 3.4加快基层政府绩效评估体系建设 9 3.5明确界定基层政府的事权和财权 10 参考文献 11 在我国,随着社会经济的发展和人民生活水平的提高,解决了温饱问题的公众对公共服务的需求呈现出不断增长的趋势,公众不仅对公共服务的种类和数量的要求越来越多,而且对公共服务的质量要求也越来越高。在这种背景下,建设服务型政府是适应社会公共需求不断增长的必然选择。所谓服务型政府,也就是为公众服务的政府。它是在公民本位、社会本位理念的指导下,在整个社会民主秩序的框架中,把政府定位于服务者的角色,并通过法定程序,按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨,以公正执法为标志,并承担着相应责任的政府。服务型政府的重点是以公民为中心,以满足公民不断增长的、日益多元化的公共需求为目标的新的治理模式。而基层政府与广大群众联系最为密切,因此构建基层服务型政府具有深远的历史和现实意义。基层服务型政府建设的推进,将有利于促进政府职能转变,有利于促进上级政府深化行政管理体制改革,有利于健全和完善服务型政府的管理体制。 1.基层服务型政府建设中存在的问题 1.1基层政府管理理念落后 1.1.1 “官本位” 思想盛行 所谓“官本位”,就是以官为本,一切为了做官,有了官位就有了一切。理念是行动的先导,建设服务型政府首先要求树立“以民为本”的政府服务理念,也就是要改变过去“公民义务本位、政府权利本位”的思想,牢固树立“公民权利本位、政府义务本位”的思想,完全从人民需要出发,以为人民谋福利为宗旨。但从当前我国的服务型政府建设实践来看,服务型政府的理念建设相对迟缓。现实中,由于受计划经济条件下管制型政府模式“重管制轻服务”的影响,加之我国有两千多年的封建统治传统,官本位思想与政府居高临下思想根深蒂固,一些领导干部和工作人员对于人民赋予的权力往往不能正确认识和对待。严重缺乏责任意识、服务意识、自律意识。意识和观念的不到位,严重阻碍了我国服务型政府建设的顺利展开。由于“官本位”意识有着长久的历史,以致现实生活中仍有不少人存在着浓浓的“官场”情结;加之由于我国尚处于社会主义初级阶段,处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过渡时期,制度建设尚不完善,“官本位”意识仍有其得以滋生的土壤与条件。 1.1.2“全能政府”理念依然存在 长期的计划经济体制下,曾经形成了政府一家包办、一手独大的“全能政府”的城市建设和管理体制和机制。国家是全能的,政府也是包干的。强有力的政府干预手段的全面运用,也使老百姓养成了一种思维的惯性和惰性,什么事都找政府。在计划经济占统治地位的社会中,政府仍然习惯于全面干预,政府的角度仍然定位为管理者,而不是服务者,并且认为没有什么是政府管不了、管不好和不能管的,他们把管制触角延伸到政府的各级部门、大中小企业甚至个人,形成了一套自上而下的管理体系。社会主义市场经济的完善,要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。政府由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来,转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。我国基层政府职能转变尚不彻底。尽管社会主义市场经济体制在我国已经初步建立,但基层政府管理模式的转型相对滞后,还没有完全摆脱计划经济时期全能统制型的模式。在中国传统中央集权和计划经济体制下,政府的行政职能被理解为施行政治统治、专政、监督和管制,是对人民群众自上而下的管治在转型时期,这类观念和行为仍然有较大市场:一切都按政府制定的目标,机械有序地、按部就班地进行;政府是经济运行的中心,“方便管理者"、“便于管理"等军事化、计划性原则渗透到行政管理的方方面面,社会、企业、个人只是被动的守制者。 1.2基层政府职能不清晰 1.2.1基层政府职能越位 “越位”是指政府不该涉及的领域,政府却参与了。基层政府职能越位,对企业的行政干预过多。改革开放以来,随着民营经济的发展,经济生态环境发展了变化,但是传统的计划经济体制的管理模式没有真正转变,基层政府一方面截留了上级政府放给企业的部分权利,同时又运用强势的行政权力变相深入地卷入当地的经济活动之中,造成政企不分的地方化。具体表现为:政府职能与市场功能不分,我国政府的一些部门和一些管理者,仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源,行政审批的不合理和过多过滥,就是政府取代市场的典型表现。政府与企业不分,表现为政府变相经营企业、经营公司,承担应当属于企业的经营管理责任。政府与事业组织不分,我国政府组织与事业组织难以区分,既有使用事业编制的行政机关,又有使用行政编制的事业机构。 1.2.2基层政府职能缺位 “缺位”是指在政府应该承担的领域,政府没有承担。基层政府职能的缺位,在社会管理和公共服务领域供给严重不足。由于城乡二元结构的存在,公共产品的供给沿袭着以往的计划经济时代模式,即首先是用来满足城市居民的社会需求,社会公共产品服务的覆盖面主要集中在城市,农民、个体户、私营企业员工和流动人口基本处于社会保障网络之外。应由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设仍然力度不够;医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务的公共供给仍然不足;市场经济秩序不健全,竞争规则不完备,信用体系尚不健全;应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务等,仍然不能满足社会公共需要。 1.3基层政府公务员综合素质较低 1.3.1基层公务员思想政治素质不高 基层公务员政治素质还要进一步提高,有的组织纪律性差,不讲政治、不讲正气、不讲团队精神;有的过分热衷于追求个人利益或小团体利益,过分计较个人或小团体得失;有的目光短浅只管眼前利益,工作中不注意长远、持续和科学发展的问题,影响大局,实现综合健康持续发展。现在广大群众最不满意的是种种不正之风和腐败现象,一些基层公务员没有牢记党的宗旨,没有全心全意为人民服务,只为自己的利益而当官,没有坚定的理想信念,没有高度负责的精神和谨慎的思维,没有树立执着的共产主义信念和科学的世界观、人生观和价值观。部分公务人员在思想上还没有把这项工作与执政为民、构建和谐社会、深化行政管理体制改革、转变政府职能结合起来,没有充分理解这项工作对提升政务服务环境和促进经济社会发展提供体制和机制保障的重要功能,工作自觉性和主动性不够。 1.3.2基层公务员自身专业知识水平欠缺 基层公务员知识水平欠缺,主要有两个方面:学历层次、学习形式呈多样性,造成了知识结构不尽合理。据统计:截止到2002年底,全国528.6万公务员中,其中具有大专学历以上的为328.1万人。中专以及中专以下的为200.6万,占37.9%。在这些公务员中,通过继续教育而获得的学历人数,要占相当大的比例。从知识结构上看,也不尽合理。表现在:知识结构单一;复合型的人才少;学习法律的公务员少,特别是通过院校直接培养的全日制学生充实到国家机关的更是少之又少。熟悉公共管理、外经外贸、国际金融、经济管理和法律、外语等专业人才尚大量缺乏。对服务型政府的认识、理解、研究不够,知之不多,知之不深。 1.3.3基层公务员执政能力较弱 基层公务员的执政能力,既是公务员职业基本素质要求,也是构建服务型政府的关键环节。基层公务员执政能力弱主要表现在:基层公务员缺乏执行力、“不作为”,必然缺乏社会公信力,社会公信力缺乏又会加重政府执政不力、难有作为。权力部门化,最集中的体现就是自我设权,大力发展“审批经济”、“罚款经济”、“收费经济”。不管上级下来什么政策,其执行心态是“各取所需”,对己有利的条款,执行时有过之而无不及;对己不利的条款,或避而不谈,或蓄意误读,使上级的政策、法规在此形成障碍。公务员执行政策时或断章取义,或虎头蛇尾,或搞形象工程,这是对执行力的最大干扰。公务员掌握市场经济知识和法律知识不多,对农村经济的发展认识不深,因而科学行政、依法行政、民主行政的能力低,方法简单粗暴。 1.4基层政府绩效考核制度不合理 政府绩效评估是一种强调结果导向(即政府业绩导向)的理念,指根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断,对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。”基层政府绩效考核制度从无到有,从经验式的主观评价到客观评价体系的初步建立,从自上而下的考核方式到增设民主参与机制,在目标设置考核程序和方法,考核结果的运用等方面都取得了一定成效。但是,客观地说,目前的基层政府绩效考核还有一些不合理之处。 1.4.1绩效考核指标设置薄弱 近年来,很多地方政府认为“发展就是硬道理”,首当其冲就是抓好经济发展,经济基础雄厚了,社会事业等相关公共服务就可以跟上,基层政府作为各地区域发展战略和政策措施的具体实施和执行者,抓好乡镇经济成了各地加快区域发展的重点。但是基层政府抓好经济指标的完成,却忽视了其他非经济指标的完成,如提供多元化的公共服务,完善市场规则等。 1.4.2绩效考核监督机制不健全 从我国现有的监督机制来说,主要有纪律检查委员会、行政监察部门和检察机关,目前有一些乡镇政府绩效考核制度中引入了“一票否决制”,只要政府内部的机关工作人员或领导犯有任何违纪、犯罪行为,单位集体在年终绩效考核中将取消评优的资格。但是,大多数乡镇政府绩效考核过程中监督机制是缺失的,无论是纪检监察,还是公民监督和舆论监督等。 1.4.3绩效考核方法缺乏科学性 目前,各地乡镇政府绩效考核评估方法形式多样,在考核理论、考核方法、实践体系上还很不成熟,在考核指标的确立、考核程序的设置、考核方法的应用等方面缺乏系统的理论指导,难免会导致考核结果不够科学。首先,评估主体单一性。第二,评估程序简单、缺乏透明性。第三,评估方法缺乏客观性。 1.5基层政府财权和事权不对称 建设服务型政府必须以财权作保障,然而,我国基层政府普遍反映财力相当吃紧。这是由于基层政府的财权与事权严重不对称造成的。农村税费改革后,基层财政流向上级政府的多,所得非常少,为了维持机构运转,基层政府只能花主要精力到处找钱,没有多少财力、精力提供公共服务。税费改革取消农业税后,除经济发达的区域外,广大的传统农区乡镇已没有多少自己的税源,越来越依靠上级政府的转移支付,有的地方还实行“乡财县管”,这对本已负债运行的基层政府形成了巨大的压力。作为基层政府,其服务型政府的主要功能应该通过为包括广大农民在内的公民和社会提供稳定的公共产品供应表现出来。但是,处于捉襟见肘的基层财政根本无力量承担重任,不少基层财政都只能维持在“吃饭”的局面。我国长期推行的非均衡发展模式加剧了农村公共产品供给的缺失,城市公共产品一直由国家负担,而农村很大程度上实行的是以农民为主的 “自给自足”型公共产品供给制度。改善基层公共产品供给现状,必须改革财政体制。 2.基层服务型政府建设中存在问题的原因分析 2.1现代公共服务理念尚未深入,重管理轻服务的现象依然存在 我国行政管理思想深深植根于两千多年封建统治意识之中,传统的管制型政府拥有无限权力,“重人治、轻法治”的现象极其普遍,官本位思想严重,把公共行政当作是直接维护政治统治的工具,忽视了其服务性作用和导向性作用。随着改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快,人民群众的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强,对政府的要求也越来越高。但由于长期的惯性影响,无论政府机关还是公务员,在履行职能过程中都还有许多不尽如人意的地方,如官僚主义、形式主义严重,推诿扯皮,效率低下以及乱收费、乱罚款、乱摊派等现象屡禁不止等等。这些问题解决不好,人民群众就不会满意,政令就不能畅通,也就无法实现民富国强。政府和公务员行为缺乏制约与监督,从而导致政府办事效率低下、公共权力寻租、行政决策缺乏科学化和民主化等现象的产生,甚至成为腐败的根源,与现代市场经济与民主政治的要求是不相适应的。政府服务意识淡薄,“管”字当头,认为管理就是控制,控制就是审批,一些政府部门仍习惯于审盖章、决策处分,“门难迸,脸难看,事难办”的现象时有发生。政府没有成为公共产品的主要供给者,为社会提供真正服务。 2.2市场经济体制不完善造成政府职能越位、错位 社会结构是社会要素之间相互关联的一种基本方式,按照马克思主义政治经济学的观点:经济基础决定上层建筑。一个社会的政治体制和政治运作方式是由这个社会经济运作方式或资源配置方式所决定的。我国处于经济的转型期,我国的经济从高度集中的计划经济体制逐步转向社会主义市场经济体制,并在转变中逐步成长、成熟,但是经济的转型也给政府的管理带来了成长的“烦恼”。社会主义市场经济就是要求市场而不是政府成为资源配置的主体,政府从对经济的管理转变到对经济的宏观调控,也就是所谓的宏观放开,微观搞活。由于旧体制和计划经济思维定势的惯性作用,对于市场经济条件下政府与市场两种机制如何规范问题缺乏必要的认识,以及计划经济时期遗留下来的在政府体制、机构设置、机关工作作风等方面形成的弊病,因而在体制转型过程中出现了政府与市场两种机制混杂交错的局面,政府职能错位与市场发育困阻、行政手段与市场机制盲目作用的情况并存。 2.3基层公务员综合素质有待提高,使其可以更好的为社会服务 基层公务员综合素质较低的原因是多方面的,学历结构层次较多、总体层次较低的问题主要是我国高校国民教育普及程度低,多年前以中低学历层次进入公务员队伍的人多,以高学历进入公务员队伍的人很少等客观历史造成的,这是除了知识密集型的行业或部门外在全国很多行业和部门的共性问题,可以通过努力逐步得到解决。基层公务员的思想作风、政治素质、执政能力等存在的问题,客观原因是体制机制建设和整体工作举措的动力不足,个人主观原因是部分公务员自身主观努力不足,不能充分发挥主观能动性,不能自觉积极主动、切实有效地提高自身综合素质。在现实生活中,每个社会成员都有自己的利益要求。公务员既是行政权力的行使者,又是普通公民,具有为自己谋取利益的优越条件。众多公民选择公务员职位,或是为了物质利益,或是为了精神利益,或是为了政治利益,常常寻求权力扩张的突破口,以满足自己的利益要求。 2.4职能定位偏差和内在动力缺乏造成不合理的绩效考核 基层政府的管理因为直接面对广大群众,所以其管辖的事务既具体又庞杂。当前基层政府正处于职能转型阶段,各方面的职能界定还很不明晰,因而使现有的绩效指标设定和考核工作缺乏整体统一性和和系统性。首先,过度重视发展经济的职能。其次,基层政府在对自身职能体系的科学构建上存在着许多模糊的不科学认识。还有基层政府绩效考核的障碍来自于各个方面,但主要的障碍还是来自于基层政府自身,即基层政府缺少推行服务型政府绩效考核的内在动力。首先,服务型政府绩效考核是期望提升政府绩效减少政府开支,那么有可能基层政府会认为,服务型政府绩效考核只会给自身带来收益的减少和成本的增加,从而导致绩效考核制度推行的内在动力缺乏。其次,以上级政府旨意为先也是推行服务型政府绩效考核的动力障碍之一。第三,基层政府缺乏健全的人事辞退制度。 2.5“分税制”改革造成财权上移,事权下移 基层政府财权和事权不对称,产生这一问题的根源是20世纪90年代开始实行的“分税制”改革。“分税制”改革的方向是正确的,它解决了中央政府收入拮据的尴尬局面。但它也留下了基层政府财力吃紧的根源。1994年分税制改革后,财权上移成为中国政府间财政关系的一个明显趋势。由于地方各级政府之间新体制的确立由各省、地市独立进行,因此,上级政府将数额较大、较稳定的税种划归本级或作为共享税的情况十分普遍,其结果是留给基层财政的税收种类零散、数额小,部分税种征收成本过高,加上受屠宰税、农业特产税及农业税等政策取消的影响,基层财政收入大幅度下降。基层政府担负着相当沉重的支出责任,它们需要提供庞大而重要的公共服务。上级政府“上收财权”、“下放事权”,增加了基层的财政负担。这种府际闻的事权责任失衡,导致了基层特别乡镇财政不合理地承担了过多过重的事权责任。 3.加强基层服务型政府的建设对策 3.1转变基层政府管理理念 3.1.1从“官本位”向“公民本位”的理念回归 服务型政府摒弃管制型政府的官本位、政府本位、权力本位的理念,而向公民本位、社会本位、权利本位回归。既然我们将政府界定为增进全社会福祉的一个“服务者”角色,就要求我们改变传统行政模式下的“官重民轻”,“官显民微”心态,从最基本层面、最初始角度,确定二者的公仆——主人关系;既然服务型政府建设体现的是一种公民权利、社会权利进一步落实的过程,那么,政府在行使行政权力时就应该充分体现权力授予者的真实意志,使政府这一“公器”的目的真正落实在为公民、为社会服务上。在管制型政府模式下,初衷也许是为公民服务,其工作也许来源于一种服务于民的制度设计,但由于经济上有计划经济的制约,思想上有浓厚封建色彩的观念影响,政治上有对党领导的机械理解,加之英雄史观对我们的长期禁锢,国家行政权力实际上已逐渐演变为一种居于社会之上、控制社会的权力,政府也最终由服务于民的公仆演化为社会的主人。而要建立服务型政府,政府就应该做到:政府的权力来源人民,其基本职能就是服务于人民,是人民的公仆。为人民创造财富而创造良好的环境,是政府的本职所在。政府机关应从找上门来的被动服务转向公仆的主动上门服务。广大公务员必须认清,政府不是官府衙门,而是为人民服务的机构,公务员不是做官当人民的上级管束人民,应是人民的公仆,是为纳税人服务的。 3.1.2实现“全能政府”理念向“有限政府”理念转变 把经济决策权归还给市场主体,同时提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境,让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响,政府专注于市场环境和市场秩序维护的有限理性思维,更有利于市场经济的转变政府的管理思维,政府必须从“全能型"转向“有限型”,从政府主导型经济向市场主导型经济转变,从管制思维向服务思维转变,并从社会服务的控制者转变成为社会服务的提供者。服务型政府应该是一个有限政府,在市场经济条件下,权力、职能、规模都受到了不同程度地限制,政府不是经济增长与社会发展的直接提供者,而是社会经济发展的合作者、催化剂和促进者。有限政府是相对于无限政府、全能政府而言的,它强调政府的宏观调控和社会的自我管理,尊重市场发展的客观规律;它是市场和政府优势互补的产物。 有限政府的内涵集中在“有限”二字上,具体说来,“有限”,主要体现在以下几个方面: 第一,能力有限。有限政府之所以是有限政府,最关键的原因是政府能力有限。以往无限政府认为政府是万能的,政府可以处理一切事务,不管是政治方面还是经济方面。在市场经济条件下,有限政府认识到政府的能力是有限的,在资源配置方面,市场比政府计划更有效率,即使是提供公共产品,政府也并不见得一定比其他社会组织更有能力。正如存在市场失灵一样,政府也存在失灵。政府的知识搜寻能力、知识设计能力是极其有限的,政府不可能具备从事复杂社会经济管理的各种完备知识与充分信息,这是有限政府的根本原因。第二,职能有限。有限政府只应该“干它应该干的事”,有限政府的职能主要是维护市场秩序职能、社会公正职能、科教导向职能的不同组合,它是政府职能在弥补市场失灵范围内的不同配置。只要不损害“看不见的手”,“看得见的手”就可以在有限的范围内发挥作用,履行职责。第三,权力有限。有限政府的权力也是有限的,人们在组成政府之初,为了使政府的权力不被滥用,保护自己的合法权益,所以只让渡了一部分权力给政府,如仲裁权、维护秩序、促进公平等权力,而自己却保留了大部分的基本权利。因此,政府不可能也不应该越权处理“不该管”的事。 3.2转变政府职能 3.2.1准确定位政府职能 政府要继续减少微观管理职能,尽量从过去具体干预和管理经济与社会事务转向引导、服务、规范和宏观调控上来,行使职权应力求做到一不越位,二不缺位,三不错位,四不扰民。中国市场化改革进程要求更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,要求确立企业在市场中的主体地位。政府需集中精力全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,建立起有效的宏观调控体系和制度,弥补市场的不足。在经济全球化过程中,政府负有推动本地经济健康发展的义务。要全面履行政府职能,强化社会管理和公共服务。要把社会管理和公共服务作为政府职能的重点,有效提供高质量的地方性公共物品,才能为推动当地经济的发展发挥积极作用。同时,政府推动经济发展的手段和方式不能依赖于对经济的直接管理,要在加强宏观调控的同时,通过有效履行各项社会公共事务管理职能,营造一个有利于经济健康发展的良好的社会环境来实现。因此,要继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,坚决把不该管的事交给企业、中介组织和市场,同时把该管的事切实管好。 3.2.2依法规范中央和地方政府的职能和权限 改革开放以来,中央政府与地方政府之间的责权利关系虽然一直进行着调整,但是还没有纳入制度化的轨道,从而造成了一系列问题。合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权,逐步理顺中央财政和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责,能够大大促进中央政府和地方政府行政管理体制改革的进程,提高整个政府的效能。各级政府在推进经济体制改革,切实履行好经济调节、市场监管职能的同时,应树立科学的发展观,更加注重社会管理和公共服务,进一步调整政府的职能定位。中央应主要借助经济杠杆和法律、法规和政策引导,实现中央政府经济调节和宏观调控等职能;地方政府则主要履行社会管理和公共服务职能。中央与地方的事权应该是合理分工的。具体而言,属于全国性和跨省级行政区域的事务,应由中央管理;属于面向本行政区域的地方性事务,由地方管理;此外,还要明确中央和地方共同管理的事物范围和主次责任。 3.3加强基层公务员队伍建设 3.3.1从根本上转变基层公务员思想观念 陈腐的观念对制度变革的影响巨大。在许多情况下,观念不改变,其他方面的变革再多也不起作用,这是因为观念是内化于心的东西。因而,基层公务员必须从观念上做起,进一步解放思想,转变观念。树立服务理念:一是要树立成本意识。只有基层公务员服务方式多样化,服务手段现代化,降低成本,提高公共产品与服务的质量,才能提升群众对基层公务员公共产品与服务提供的满意度。二是树立公仆意识。多为群众办实事、做好事、解难事、谋新事。基层公务员最直接、最广泛地与人民群众接触,是全心全意为人民服务宗旨的具体实践者。在职业能力建设中,应该以“深怀爱民之心,恪守为民之职,善谋富民之策,多办利民之事”为主要的价值取向。三是树立奉献精神。要以群众的利益为先,奉献自己的力量。因此,加强公务员思想建设,提升公务员自身修养,树立公务员公共服务精神,明确公共服务的目的和其核心理念,将有助于公务员认识到自身责任,树立起公共服务的思想意识,工作中能够积极主动的调整工作态度自律并规范自己的行为。 3.3.2要加大对基层公务员的培训投入 公务员队伍政治素质和业务水平的高低决定了政府服务水平的高低。他们的理想、信念、世界观、价值观,他们的文化素养、科学知识、应用能力都关系到执政和服务效能。政府应加大培训力度,努力提高公务人员的科学决策能力、依法行政能力、专业化行政管理能力、统揽全局和宏观的能力、服务社会的能力、沟通能力、处理关系能力、学习能力和创新能力,为政府行政提供良好的人力素质。培训是提高公务人员素质,实施依法治国基本方略的需要,是防止腐败,建设廉洁、勤政、务实、高效政府的主要保证。一是要建立一套完整的、符合我国国情的培训制度。二是改变以往的培训模式,拓宽培训渠道。严防把“培训”当“陪训”。三是尽快制定我国的公务员培训法。尽快落实党中央加快干部培训工作。加大培训力度,增强培训的针对性和实效性,进一步提高基层公务员科学行政、民主行政、依法行政的能力和管理社会、服务群众的水平。 3.3.3改进和完善激励机制 激励机制是激发公务员工作热情的动力,完善的激励机制是公务员系统正常运转的润滑剂。它关系到行政态度、能力、质量和效益。有效的激励能够调动公务员改善工作态度,提高工作能力和质量,主动满足公共行政管理的需要,并为之而尽心尽力。若要取得理想中的激励效果,需要政府管理部门不断改进管理方法和手段,着重把握以下四个方面:一是加强素质教育,强化自我激励机制;二是鼓励岗位竞争,完善竞争机制;三是强调实绩考核,健全目标激励机制;四是提倡优胜略汰,完善监督激励机制。而建立一支高效敬业的公务员队伍的努力几乎完全集中在报酬方面。因此,必须改革传统的等级制工资结构,打破平均主义,实行以绩效工资为主要形式的灵活工资制度,使公务员的工资报酬与工作实绩直接挂钩,调动了他们的积极性,挖掘其潜能。另外,还可借鉴西方国家针对成绩引进“更大比例报酬成分”的作法,通过竞争来提高士气,增加活力与动力,使年轻优秀人才可以脱颖而出,才能更好地为人民服务。 3.4加快基层政府绩效评估体系建设 政府的业绩和效率必须有一个科学的评估体系。目前,我国的政府绩效评估体系还不完善,往往将地区的经济增长指标作为政府绩效的主要评估标准,而忽视了社会满意度、公共利益的实现等其他指标,这就造成一些基层政府片面追求本地区高经济增长率,忽略公共服务提供能力的改进及提供数量的增加。鉴于此,各级基层政府应积极推进基层政府政绩评估系统的开发与管理,确立公共服务能力的评价指标。在参与考核的人员问题上,要引入“360度考核”模型建立全方位考核的民主考评机制,让被考核者的上级、同事、下属和农民共同参与考核,多渠道收集工作信息,多视角评价工作绩效,尽可能使评价科学、客观。在考核指标体系方面,要正确把握绩效评估的价值取向,从单纯注重经济增长转向经济社会全面、协调和可持续发展,从政府本位转向公民本位,从效率标准转向效益标准,从要素评估转向系统评估,建立全面反映经济、社会发展状况的考核指标体系。在考核结果的效用方面,基层公务员的晋升、奖惩要严格依据考核结果,而不能仅凭一两项“政绩工程” 、“形象工程”,更不能凭关系。对考核所反应出等我问题,要分析原因,有针对性地采取措施予以解决。 3.5明确界定基层政府的事权和财权 要明确界定事权和财权,就必须改革现有财政体制。建设基层公共财政体制,实现基本公共服务均等化。所谓公共才财政,是指在市场经济中,以国家为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。第一,强化基层财政。明确各级政府的财政收支责任,建立清晰的财政事权关系。要赋予基层政府相应的财政收入的权限,确保基层政府有提供服务的相应财力。第二,强化公共财政职能,加大转移支付力度。转移支付的核心是建立一套科学的指标体系,以确定转移支付的额度,中央财政要加大向农村的转移支付力度。第三,基层政府要优化财政支出结构,建立刚性约束机制。要重新界定财政支出范围,深化以服务社会公共需要为目的的财政支出改革,严格控制行政成本支出。要明确各级政府的职责,全国性公共产品如计划生育、环境保护、大江大河治理、农村地区义务教育、民兵训练、农业基础科学研究等由中央政府提供,从中央政府税收中拨出专款安排,纳入预算。地方性公共产品由地方政府提供,有些跨地区的公共基础设施建设可由地方政府承担为主,中央政府给予一定的财政补助,并做好地区间的协调工作。同时要按照事权和财权一致的原则,赋予地方政府一定的财权,完善分税制,使农村公共产品的供给有一定的财政保障。 总之,建设服务型政府,加强社会管理和公共服务将是我国政府长期面临的一项艰巨任务。建设服务型政府的过程同时也是行政改革的过程。只有各级政府公务人员真正以公共利益为旨归,在服务型政府建设的实践中能够不断提升自身素质与能力、积极与公众沟通、广泛创造公民参与机制、认真履行职责、廉洁自律、创新机制,建设服务型政府、加强社会管理和公共服务才有实现的可能。 参考文献 【1】.[古希腊]亚里斯多德.政治学[M].北京:商务印书馆,1982 【2】.刘熙瑞,段龙飞.服务型政府:本质及其理论基础.国家行政学院学报,2004, 【3】.原毅彬.论服务型政府的构建.郑州大学,2004.[硕士学位论文] 【4】. 唐铁汉. 强化政府公共服务职能努力建设公共服务型政府. 中国行政管理,2004, (7). 【5】.周志忍.当代政府管理的新理念.北京大学学报(哲学社会科学版),2005,(3):103-110 【6】.宁静.陆慧琼.付羽农村税费改革对中国基层政府职能行使的影响——对湖南省H市乡镇财政的实证研究[期刊论文]-河北学刊 2007(05) 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