和谐执法


    刚柔相济 和谐执法 ——和谐思想指导食药监管   【关键词】和谐监管  食药监管  行政指导  沟通约束 【正  文】 和谐,就是各种关系和矛盾的配合协调及相生相长。《管子·兵法》上说:“和合故能谐”,当事物的矛盾和关系配合适当、匀称协调时就会达到共同发展的境界。构建社会主义和谐社会是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务,适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求,体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。药监机构作为主管食品药品安全生产流通的行政执法部门,如何通过合理、合法、高效的监管手段协调社会上相关利益主体的利益,构筑和谐的食药环境,对于构建社会主义和谐社会具有重要意义。 民以食为天,病无药难愈。毋庸置疑,人民群众的食品药品安全必然是社会主义和谐社会的根基。药监部门只有通过和谐监管的手段才能取得最完美的成效。这里所说的“和谐监管”就是食品药品监督管理在法律法规授权的范围内,采取合法、积极、适当的行为方式,以构筑监管机关、流通主体、人民群众之间的和谐关系,实现食药安全与整个社会的的和谐为目的所进行的监管。和谐监管的要义在于,通过监管执法实现五对关系的和谐:流通主体之间关系的和谐,群众与流通主体关系的和谐,监管机关与流通主体关系的和谐,监管机关与人民群众关系的和谐,食药安全与整个社会关系的和谐。社会主义社会是一个非对抗性社会,监管机关、流通主体与人民群众之间在根本利益上是一致的,因此通过和谐监管,它们之间能够形成相生、互利、共赢的关系。 实现和谐监管的具体途径大致可分为两方面,分别是行政指导和沟通约束。行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为。与行政处罚、行政强制等传统管理方式相比,它具有非强制性、主动补充性、主体优势性、行为引导性、方法多样性等特点。现从以下几方面分析运用行政指导促进和谐监管的立足依据、现实基础及意义。 第一,药监机关运用行政指导符合依法行政原则。依据法理,授益性行政行为可以在没有法律依据的情况下实施。行政指导不具有强制性而具有利益诱导性,由行政机关依行政目的而实施,因此符合法律精神。另外,我国现行法律虽然没有关于行政指导的直接和明确的系统规定但是有一些零星规定,其提法一般是“指导”、“引导”、“鼓励”、“提倡”等等。在依法行政的前提下,行政指导具备成为药监部门实现和谐监管这一目的的有效途径的可能性。 第二,药监机关现行管理手段的不足及实践中遇到的执法困难需要一种新型的的管理方式来解决问题,而行政指导既能解决这些现实问题又对药监机关向“主动型”、“服务型”政府转变具有重要意义。首先,它解决了药监机关长期以来单纯依赖行政处罚、行政强制等管理手段所产生的问题。一是行政处罚、行政强制自身局限性导致监管效果不理想。因为运用这两种手段进行的是事后监管,不能起到防患于未然的作用,而且容易出现治标不治本的现象,难以达到标本兼治的的效果(比如非法渠道购进使用药品行为,年年治年年有) 。二是忽略了行政处罚、行政强制的手段性,将行政处罚作为监管的目的,出现了为处罚而监管的现象。三是长期以来的“命令式”管理,阻碍药监机关服务形象的建立。这些问题的存在要求药监机关必须突破传统管理方式,寻找新型管理方式作为行政处罚、行政强制的补充。其次,行政指导可以解决行政管理公正价值与效率有机统一的需要。一方面行政指导的非强制性、行为引导性等特点有助于弥补传统管理方式在民主、自由、平等三大价值上的缺失,体现现代法治的精髓;另一方面,行政指导是提高行政效益的良好方式,体现在:1、行政指导对于药监机关来说是一种积极有为的行为,是履行行政职责的行为,药监机关所掌握的信息可以为相对人充分利用避免资源浪费。2、行政指导由相对人自由选择是否接受体现了服务行政,避免产生行政摩擦。 第三,和谐社会要求政府与群众之间,群众与群众之间,人与自然之间都要和谐相处。对药监机关而言,参与构建和谐社会,主要是:在部门形象方面,努力建设和维护作为政府部门之一的的药监机关与群众之间的和谐关系;在履行职能方面,努力建设和维护监管主体之间、监管主体与群众之间的和谐关系。通过运用行政指导,药监机关的监管方式从刚性向刚柔相济转变,从而可以树立亲和的、服务的、为民的药监形象;通过运用行政指导,药监机关可以充分履行职能,提高管理的效能,从而建立和维护和谐有序的社会食药安全体系,最终实现和谐监管。 行政指导是药监机关实现和谐监管,参与构建和谐社会的重要手段;是推进政府职能转变加强民主政治建设的突破口。将行政指导这一柔性管理手段与药监机关长期使用的行政处罚等刚性管理手段结合是药监机关在依法行政框架下实现和谐监管的必然选择。我们应在食药监管和行政执法中积极拓展行政指导的实施途径,充分发挥其在行政管理中的辅导与促进、预防与抑制等方面的积极作用,进一步提升执法水平,构建和谐监管平台。具体方法有以下几方面:一、日常监管履责途径。在日常巡查、一般违法行为查处等日常业务过程中充分发挥行政指导作用,结合法律法规宣传、受理相关投诉、实施行政告诫等手段,通过教育、沟通、建议、提示、规劝等方式,规劝倡导监管主体依法经营,指导其建立健全相关管理制度,以日常巡查实现对监管主体及经营活动的多层次、动态性、全方位行政指导,将行政指导作为与行政审批、行政强制、行政处罚等传统的管理方式并行的一种管理方式。二、专项整规途径。在依法查处各种违法经营行为的同时,把推行行政指导作为规范食品药品流通秩序的重要途径,堵疏结合,对专项整治中发现的各类具有普遍性的违法违规行为进行认真分析归纳、追根溯源,运用行政指导手段对各方经营参与者开展事前警戒引导、事中纠正制止、事后教育规范,通过解释、感化、说服、规劝、警示等方式,指导行政相对人自行纠正或杜绝违法行为,从根本上使其规范经营健康发展,实现行政管理的长效目标。三、全民普法指导途径。群众路线历来是我党开展各项工作的重要思路之一,在日常工作中要定期开展全民普法活动,让群众认识到食药安全的重要性以及相关法律精神,从而理解和支持我们的工作,争取人人知法,提倡群众对食药经营及日常食药安全问题进行监督举报,从而形成一个由广大人民群众构成的食药安全监管网。 要实现和谐监管,除了行政指导之外我们还应配合使用更深层次的沟通约束。所谓沟通约束其实是一个包括两部分工作内容的概括词。它是指区别于行政指导所进行的普通柔性指引而稍微侧重于刚性约束的一种沟通方式。这里所提的沟通具有组织性和计划性的特点,主要是指定向的培训会议以及定期的座谈会等形式,通过这些方式加深药监部门与监管主体之间的联系程度。培训会议的内容可以是相关法律法规的普及或各种现代化管理软件使用方法的教学,也可以是本省市乃至本县药监部门现阶段的工作目标及工作动态的解析与告知。通过此途径一方面加强了监管对象的知法守法意识及工作能力,一方面使其了解了药监部门的工作主题与监管要求 以达到思想统一的目的。 约束主要是从诚信及遵规守法的角度来进行规避违法失信行为的一种预防机制。方式方法也是多种多样的,分为事前约束和事后惩戒性约束。事前约束可以是以座谈会或文件传达的方式告知监管对象药监机关的执法力度与监管要求,并通过沟通与之签订诚信承诺书及遵规守法协议书。如能在不违反有关法律法规的情况下对其实现一定程度的经济约束力则效果更好。在年度末通过总结评定对监管对象进行优中劣三个级别的划分并且罚劣奖优。区别于行政处罚的这种经济性奖罚方式目前或许难以实现,不过从全国或者全省的层次来考虑制定法规统一实行的话一定能取得成效。另外,覆盖性监督检查耗时耗力巨大且难以形成长效监督机制。如采用信息联络员或责任到人以及前面提到过的群众路线或能取得较好成效。方法一就是在辖区内进行小区域划分,比如按乡镇划分,然后各区域设置一名联络员负责观察监督食药安全状况,如有问题及时上报。在这种模式下同时把各区域的监管任务分配给药监干部队伍内部的个人或小组。某人或某小组承担所管区域的中小日常事务及案件。方法二就是前面提到的群众路线,加强普法宣传,动员人民群众共同监督食药安全问题,对有效举报者进行奖励。 由以上所述可见,行政指导与沟通约束是实现和谐监管的两类方法。两者之间既有相似交叉的联系又有侧重不同的区别。行政指导强调的是沟通中的指导;沟通约束强调的是沟通中的约束。两者的特性都是沟通与和谐。要和谐必须使各方思想认识尽最大化地保持一致,一方面使监管主体认识到食药安全的重要性及人民生命健康的重要性,从而在思想上响应药监机关的工作要求与号召。另一方面药监机关也要认识到生产、销售企业在食药供应与流通领域的重要作用,从而尽量地维护其正常运营及合法盈利进而促进社会食品药品供应能力及安全系数的提高。通过这两方面的相互理解与协调最终实现食品药品生产、流通监管的和谐统一大局面,这才是和谐监管的最终目的。     李大闯 2011年04月22日  1   本文档由香当网(https://www.xiangdang.net)用户上传

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