共同富裕背景下乡贤治村的内生动力与法治化路径


    富裕背景乡贤治村生动力法治化路径
    引言:T市H区Y乡研究样
    村级组织作国家政权神末梢影响着国家政策法律落生效关涉亿万农民福祉村级组织发展质量村干部素养力密切相关培养造支懂农业爱农村爱农民工作队伍实现乡村振兴重条件吸引外出村民回参乡村发展治理作乡村振兴重举措越越返乡精英参家乡治理中笔者处浙江省乡贤担村职干部已成常态样情况充分发挥乡贤村庄治理中积极作避免出现部分精英身优势占治理资源运治理资源身谋取利益现象(精英俘获)[1]防止发生少数控制村庄权力资源(寡头治理)[2]良现象成乡村振兴务急笔者作选调生浙江省T市H区Y乡挂职副乡长两年回乡村乡贤参村级治理实践着亲历式观察问题导式思考通T市H区Y乡乡贤治村样够点带面窥见中国乡贤治村概貌
    Y乡处浙江省T市H区西部山区位C水库北岸面积9822方公里辖11行政村户籍口13万常住口约3000Y乡然理特征九山半水半分田济发展水偏低处偏远山区C水库游受水源保护限制2015年起区政府取消Y乡工业指标考核产业农业旅游业基没工业青壮年数外出务工村落空心化口老龄化问题严重村集体济发展缺乏活力Y乡村庄乡贤精英部分外商获定财富返回家乡通竞选担村干部参村庄治理2020年村支部换届选举情况例11行政村中10村肩挑村支书村外商历中7位商转政回乡发展3位然营企业2位村支书营企业规模高达千万元J村支书苏州承租2栋楼营权年收入非常观K村支书H区城区营模具厂年收入高达千万元
    二乡村治理格局乡贤精英村治参
    ()乡村治理格局
    学者认改革开放长段时间国农村基层形成乡政村治结构国家乡镇建立基层政权乡镇设立村民委员会实行村民治结构基层保留足够空间农民获前未权利[3]着2006年农业税全面取消生育观念变化带农村计划生育工作难度降农村基层组织税费征收计划生育务中解放出村干部工作转村民提供优质公产品公服务乡村治理中逐渐形成三圈层结构:国家层行动者乡镇基层政权村级组织中间层结构日趋分化农民构成社会力量底层[4]Y乡情况总体符合述理模型推演具体细节表现出定域特色
    1农村输入资源国家
    国农业国重农固安民基治国取消农业税费乡村言国家资源汲取者变成资源输入者通工业反哺农业城市反哺农村资源政策倾斜等种方式农村输入资源十八志核心中央高度重视三农工作启动实施乡村振兴战略输入乡村公资源项目幅增加里项目特指中央方方基层财政转移支付种运作理方式财政转移支付专项化演进国家职部门理治理目标项目化程密切相关着项目资金增加规模日益增工资日常性支出外建设公服务资金专项化项目化项目承载着政策意勾连着中央方村庄间权力利益创新关系
    2治权弱化乡镇政府
    乡镇政府国家乡村社会治理职承担者角色功着国家目标国家农民关系变化变化农业税费时代乡镇政府承担税费收取职村级组织村干部乡镇政府领导开展公产品供工作收税计生等理工作乡镇政府农民关系较紧密农业税费取消乡镇政府缺少农业税费项收入出现财政困难资源匮乏等问题导致政策执行力公服务力减弱整体治权弱化原税费征收紧密联合乡镇政府村级组织逐渐分流乡镇政府农民关系日益松散[4]乡镇政府级政府乡村社会延伸实现理权机关广村民父母官承担量级政府委托者法律法规授权理务着官造福方精神村民谋福利然两者根讲目标致具体操作环节然常出现鱼熊掌兼情况乡镇政府面着城镇化乡村社会发展间矛盾农业产业间矛盾负责负责间矛盾难解决矛盾必然导致乡镇政府乡村社会治理权力弱化
    3元角色村级组织
    村级组织村组织村民委员会村务监督委员会村股份济合作社组成村组织领导村庄全局工作实行村级组织肩挑村村支书兼级委领导开展工作仅负责负责首先村级组织领导基层组织村级组织核心部分农村基层组织(村支部等组织)合领导通肩挑书记员村干部村民中精英员等实现中央方针政策决议障碍直达乡村角落次村级组织底色然农村基层群众性治组织组织村民理教育服务实行民选举民决策民理民监督功功通村民委员会村务监督委员会实现次村级组织促进村集体济发展带领村民实现富裕济组织进入新时代村级组织挖掘村现资源实现提升农产品附加值外更承接乡镇级政府转移支付项目发展村庄第二产业第三产业调研程中笔者作J村村官J村少村民笔者交谈程中次提没项目没钱拉项目村等话题表达村民敦促村干部承接支农项目意愿
    4分化差异村民
    改革开放四十余年发展乡村社会早已整齐划铁板块部分村民天独厚先天条件身辛苦拼较短时间集聚量财富资源成乡村社会层精英部分村民紧成乡村社会中间阶层部分村民国家政策利乡村精英带领勤劳责踏实肯干康生活部分先富起目先富带富终实现富裕社会义质事实部分通种方式先富起积累较财富资源土精英然然成村民争先学效仿象事乡村治理工作奠定基础
    (二)乡贤精英参村治制度功潜风险
    面外反哺资源时出节省交易费需客观必须乡贤精英作代理承接乡村普遍缺乏良善治理乡村部部分收益农户精英占出现户治理农吃农型合作乡村公利益侵蚀[6]言蔽参村治精英扮演角色代理(国家利益代理村庄利益家集政府行政务村民治利益体)[7]转变营村干部理性济私属性必然驱村庄营活动中谋利公身份位转化济收益精英寡头相互关联精英利动机旦膨胀受基层民村民治约束必异化寡头乡村治理富裕带头变成权力资裹挟侵害村庄公利益阻碍乡村振兴绊脚石然乡村精英单纯追求济利益体理性市场理性乡村弱社会政府支农项目资源输入级政府政策激励成形塑返乡精英参乡村治理驱动力[8]正种元动机诉求返乡精英利利集体家庭村庄间寻求衡留空间更重国乡村社会普遍空心化乡村振兴出现结构洞背景返乡精英作结构洞中介者具天然优势[1]破解诸体农民原子化缺乏组织动员成高交易费高等乡村振兴中种困难问题具代作面精英俘获寡头治理风险乡贤兴村治村失推进乡村振兴条行路径关键充分发挥乡贤精英兴村治村代理中介者带头等积极作时规范约束乡贤精英利行防范化解角色异化风险
    三乡贤兴村治村推动乡村善治动力机制
    Y乡村庄未城市发展带动工商业发展带土非农量资源涌入土利益变现属非利益密集型村庄[9]村干部村中图利益相较少Y乡乡贤精英治村程中奉行着外行逻辑社会分化程度高村社道德规范约束力低农村乡贤兴村治村通常采村村外致遵循投资回报规律市场义逻辑工商业欠发达农村区乡贤村外然遵循市场义陌生社会逻辑村遵循熟社会逻辑村社道德规范村规民约然发挥较强行规范作社会分化程度乡村道德约束两短期难改变素行政规约时作出调整政府乡贤村干部采取强规约激励时乡贤兴村治村市场逻辑会压制道德逻辑会激励建立制度化行政规约激励机制够效解决转型时期农村社会道德约束力降难题[10]
    ()政绩动力:基层政府约束激励
    乡贤精英通选举命方式成村干部进入乡村社会治理体系核心仅村民治组织者村庄济社会发展带头国家政权乡村社会延伸触角级政府通行政委托者项目式激励等方式政府行政理公服务等务交村级组织具体实施通基层组织员组织动员考核监督等方式官僚制压力型体制复制村庄压力传导担村级组织村委会干部乡贤精英身政府乡贤兴村治村行约束体现三方面前端警示预防中端理考核端监督查处前端约束体现换届选举中基层政机关村干部候选审慎选择干部职教育培训村两委换届选举类矛盾问题发期容易出现贿选拉票等乱象Y乡政府选举初做宣传教育工作求村干部遵守政治纪律损害村民村庄利益参选基前提选必然求中端约束体现乡村日常理考核季度头雁领航·村村竞赛拼通村建指数安指数清廉指数等方面考核分终排出名次实现村级事务监端约束体现乡镇纪检监察部门监督监督象员干部扩非员干部事动处置事前动预防形成微权力监督网状格局村级组织清正廉洁提供保障
    (二)声誉动力:乡村道德机制规约激励
    乡土社会蕴含着套维系治理规范套规范中部分升国家意志制定国家法律法规成国家正式制度组成部分相部分未正式制度体系吸纳非正式制度形式存中乏乡村传统道德规范熟悉尊重套道德机制方乡村社会立足破坏乡村传统道德规范遭遇种非正式惩戒处村落结构层乡贤村干部套非正式制度作乡村社会治理重工具必须带头遵守非正式制度高洁品行兴村治村权威添砖加瓦乡贤村干部外商获取般村民难企财富村级组织提供工资等济报酬忽略计部分甚参政初宣称领取村委工作报酬治村程中行出资增进村庄福利帮助村民解决困难村民相信乡贤村干部般会侵吞村集体济资产减少信感种良性互动乡贤乡村场域具普通村民难企道德优势种道德优势会降低乡贤兴村治村成通兵学商等渠道成功进城精英早已脱离农村行准工作理念深受城市生存法影响返乡村干部处理村级事务时会出现手足措情况J村支书江苏家企业营者笔者说道:担书记面村庄鸡毛蒜皮事情真感头疼企业麻烦果回馈家乡真想撒手干见村民生产生活彼相连高密度情关系互动村庄里会特意周围法成感挫败感皆系德行评价成家庭社会位高低重标准名声成乡贤村干部积极行动重动力
    (三)制度耦合:重身份目标综合考量
    前述乡贤乡村社会中身份角色重乡村社会分子乡村社会层士村民治带头国家政权乡村代理融入政体制政治创业兴业发展集体济济受乡音乡情羁绊感性熟谙组织运行理市场济规律理性正参兴村治村受体理性市场理性政府政策激励等重素影响制约利益集体利益济利益政治利益短期利益长远利益情感传统道德等考量素难区分种素行决策中起作说兼项目制转移支付助推乡村振兴时代背景乡贤项目制态度行动异着重考量素财政资源分配实行项目化村庄获取更资金资源项目立项报批时意压低投资规模概算实施程中断变更项目预算通制造沉没成倒逼政府追加投资终决算超预算预算超概算实际投资超出原定计划村集体积累少债务村干部承担责方面村集体存量债务需村干部通种渠道消化作村干部乡贤研究政策动私关系争取项目乡镇项目资源奖补资金持续流入村庄进村庄欠债补齐完成村庄项目建设乡镇政府分派工作务方面乡贤村干部担心卸村庄项目建设积累债务村庄带良果原回村做事结果做成坏事成村里罪显然前者面政府政策激励运市场济规做出理性选择者出乡村社会传统道德情感夹杂着博取名声利动机做出感性行
    四推进乡贤兴村治村走善治法治化路径
    国领导民家作法治国相互联系相互作机统分割整体中坚持民家作关键坚持民家作民会更加拥护支持领导会更加觉领导全面推进法治国法治国保障坚持法治国保证领导民治理国家实现想效解决乡贤兴村治村产生问题推动村庄政治良性发展重力发展基层民基层民发展约束乡贤村干部权力着显著作激励乡贤群体村庄提供更公服务然基层民条件乡贤兴村治村必须法治轨道行稳致远
    ()建引领:抓牢村级组织治理体系建设总纲

    中华民国村民委员会组织法第四条规定中国产农村基层组织章程发挥领导核心作领导支持村民委员会行职权支持保障村民开展治活动坚持领导解决国三农问题公开讲话乡村治理实现善治乡村社会实现振兴政治基础乡贤兴村治村领导纳入乡村政体制中通增强村级组织村民委员会等治组织治理力推进乡村治理体系治理力现代化披荆斩棘防险避难利2004年H区委组织部整合村委会直选益治村验制定三化十二制初三化指村级组织运行规范化村民治法治化村务监督民化十二制指相配套村委会村组织报告村两委联席会议联章联签等十二操作层面制度20年探索实践深化已形成整套简单效务实机制正基层结合实际制宜领导贯穿乡村治理全程提升乡村治理水典型三化十二制发展新时代包含领导全面化基层治理现代化效监督常态化诸配套操作机制成制度治村创新集成套体系中村级组织农村开展工作基础乡村治理根力量治理体系中心项制度强化村组织心骨理念明确村组织农村基层组织建设中领导位厘清村级组织职责规范村级事务运行机制提升基层组织战斗力基层治理转型群众诉求元复杂局面基层组织面着弱化虚化边缘化问题套制度效提升基层组织组织力Y乡三化十二制作夯实基层治理基础总纲制度学深学透确立村委会村组织报告工作村务联席会议等制度厘清村级组织职责推动领导落实纳米村支书作农村手已深入心村委会村监会等村级组织村组织齐领导开展工作已成普遍识觉行动村级治理体系断完善治理力断提升Y乡K村原普通西部山村通三化十二制深化落实K村员作发挥出心效聚集起项制度规范起资源调动起先获省级美丽宜居示范村省历史文化保护村落市五星级基层组织市级文明村等称号
    村级组织制度体系功发挥终落实村干部作忽视充分发挥乡贤村干部兴村治村作Y乡进步实行村干部值班制坐班制实际求村干部实现专业化职业化精力放村庄发展行政事务级政府安排工作务村干部村庄治理全职化乡村振兴必然求实行村职干部肩挑更村庄治理二元结构中村支书村方方村解决村庄部分问题肩挑制度实行村职干部村支书村果村职干部村容易造成村庄治理群龙首局面总体说职干部全职村村庄发展远快职干部村村庄美丽乡村改建初期K村全体村干部承诺职期间外出商工舍家精力放村庄发展拆迁工作推进遇阻时K村两委成员全体员带头拆违职责分工划分联系户包干道理讲透工作做通极推动村庄发展2013年整村推进三改拆2015年老街改造2016年古村落保护利2017年R景区创4A级景区2018年某学·H(区)乡村振兴学院建设年重点承诺项目落村干部全职村工作取成绩基础
    (二)民选举:乡贤进入村庄治理体系入口关
    选举村庄治理中关重村庄选举放基层社会身缺乏组织层精英抱团中层群众原子化情况选举完全放开会导致村庄政治混乱出现政治丛林局面换句话说群众没组织起基层没出现政治团体时选举容易成黑恶势力手中意玩弄工具村民治异化村官独霸方完善选举制度容易导致贿选行规范基层干部选举制度企图利政治资源扩展企业营谋取正济利益伪乡贤拒门外真正精英乡贤选入农村基层治理体
    系第关消减乡贤兴村治村潜风险新届村两委换届中浙江实行村职干部肩挑制度村支书时兼顾务村务工作综合力提出更高求定更加严格村干部特村职干部入门关政治信带领村民致富乡贤精英成领头雁首先确定选标准应政治标准置首位首先考察候选政治清清醒意志坚坚定严政治关品行关作风关选出放心群众满意力突出书记次完善选举程序制度章法规做选举者选派工作选出者派出村支书推动村支书法定程序参加村委会村济合作社负责选举次拓宽源渠道拘格选拔积极吸引离乡精英回积累定资技术力返乡精英仅乡村发展新兴力量日益成乡村治理中忽视政治力量作土更愿意乡村发展做出积极贡献基层政府组织动员商返乡员学毕业生退休员等乡贤回乡着眼破制度壁垒返乡参乡村建设治理提供便利年量村庄进行合村居破原村庄圈家族圈宗族圈选提供更广阔空间更范围选拔奠定基础应着力培养优秀员建立储备库储备村干部备力量时发掘优秀年轻发展员实施长期踪培养根区实际情况加强高校合作定培养乡村振兴县域统筹开展招聘建立村组织备库
    (三)民决策:阶层正利益兼顾衡

    前述前农村社会已处分化差异状态村庄层精英导着济政治文化等方面占口数中层普通村民处精英掌控中村庄发展出现精英俘获寡头治村避免种情况出现根出路落实基层民学者总结实践验指出民决策具备两基条件村民积极参决策必须提供强动力效方法建立村民村集体公事务决策身利益关联正谓事关高高挂起村民认决策事务切身利益密切相关村民会萌生参加公事务决策积极性二国家制度层面村民参提供较空间分散原子化村民便心参村庄公事务决策身济条件文化程度协商力等限制处利位者村庄精英派性斗争裹挟者眼前利益狭隘利益投机分子花言巧语蒙蔽形成数暴政见两条件相互关联缺建立利益关联根提供参空间必条件国坚持社会义公制体环境村民体利益村庄集体利益实质致利益关联参空间终通具体程序实现关键建立健全相关制度设计套切实行程序机制村庄部阶层真正参方正利益充分尊重保障利益关联方面Y乡紧紧抓住农嫁农农嫁居应应该分村里东西政府财政支持项目引进村庄公基础设施该该建设等村民切身利益息息相关公事务设定议题议程牢牢吸引住村民注意力调动参积极性制度保障方面Y乡严格落实组织领导议事流程制定评估村级权力运行规范性权力底数风险系数民指数三指标划定3类12项重事项明确村级集体资产处置额资金等重事项必须村组织领导严格遵守五议(员群众建议村组织提议村两委会议商议员会审议村民(代表)会议决议)两公开(决议公开实施结果公开)决策程序[11]制度避免乡贤精英偏离公性利行保障村民治权利
    (四)民监督:全方位划定村级微权力作边界
    村级治组织公理公服务权力通常冠微权力名权力质种支配力微权力作机制权力样会限制方会停止现代国家法治建设实践表明权力监督途径方式然种样环节言外事前事中事三阶段事前权力源设限事中权力行程序施加控制事通考评奖惩权力行者实施监督事前阶段Y乡实施责清单问题清单履职清单三张清单制度厘清职权职责广村干部明底线划红线规范村级微权力运行[12]事中环节Y乡村两委会村民代表会议等六类村级会议推行备案审查制度确保决策合纪合法合规涉集体财务支出事项求村两委班子成员核签字付款时账目村民公开真正做村账笔笔清村事议村务明事阶段Y乡实施员干部道德诚信引领工程员义务履行纪律规矩遵守固定活动日考勤联系户走访参志愿服务等纳入加扣分事项年评估次评估结果作员干部评先评优奖励惩处社会救助银行信贷重[13]时探索实施村干部履诺考评机制换届选举三项承诺细化年承诺事项半年履诺进度考评济报酬退出机制换届选资格等直接挂钩Y乡S村年会进行村干部履诺考试村支书(村)年初许诺言逐条汇报承诺事项完成情况接受村民代表员现场询问级监督体系趋完备村级微权力置阳光发挥乡贤精英村庄治理积极作避免恶时保证干事创业积极性
    五结语
    着乡村治理格局演变乡贤村干部作乡村队伍中领头雁村庄精英阶层核心实施乡村振兴重驱动者突破点[14]乡贤够日渐空心化乡村带振兴亟需资金技术项目信息理念规等软硬件方面宝贵资源乡贤身作带头示范段时间影响批身边村民长远乡贤兴村治村保持长久生命力需助基层组织村委会等正式渠道形成体系化规范化机制基层民套机制核心领导实行民选举民决策民理民监督乡贤发挥兴村治村作根途径防范乡贤村干部俘获异化寡头力武器H区Y乡实践提供研究乡贤兴村治村典型样正谓叶知秋通典型样览乡贤参乡村治理全貌然避免中窥豹式狭隘坐井观天式盲目须全省全国范围乡贤兴村治村实践进行更全面深入考察更系统科学总结

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