综合执法改革三种模式问题建议
综合行政执法（简称综合执法）深化行政理体制重容建设法治政府载体目前进行综合执法试点已十余年方范围开展综合执法取成绩积累验时存着问题矛盾必总结验完善思路继续综合执法体制改革推前进报告梳理综合执法改革现状存问题综合执法机构关部门关系综合执法机构定位职等体制性问题提出策建议
综合执法改革基情况
综合执法改革早起步1996年行政处罚法颁布实施进行相集中行政处罚权试点工作2002年国务院办公厅转发中央编办关清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见决定广东省重庆市开展试点省治区直辖市选择1—2具备条件市县市进行试点涉城市理文化市场理资源环境理农业理交通运输理等行政执法领域着重解决头执法重复执法执法扰民执法队伍膨胀等问题综合执法试点工作正式启动基情况：
（）容
1城市理领域综合执法改革1997年5月国务院批准北京市原**区率先全国实施综合行政执法试点城市理综合执法（简称城综合执法）开始城市推开特点：执法领域宽泛北京市城执法范围涉市政市容园林绿化规划工商交通等９部门13方面311项行政处罚权二执法权力关政府部门划转行政处罚权处罚类型包括警告罚款没收等三普遍新设立相独立综合执法机构作政府工作部门属级委局二级局城市综合理机关两块牌子套马执法员采取行政事业混编实际情况城综合执法综合执法改革早涉领域实践验实施范围广暴露问题较突出领域
2文化市场领域综合执法改革2004年涉文化领域中央7部门开始推行综合执法改革试点2009年转入全面实施2011年底基完成制定文化市场综合行政执法理办法做法省级（含副省级城市）法律法规赋予文化出版理版权保护文物广播电视体育等部门行政处罚权移转独立文化综合执法机构（执法总队）统行市县两级关文化部门直接合分设建立专门文化综合执法机构该领域改革中宣部统筹部署相关部门协力推进出台规范性文件改革特色鲜明成效明显目前全国已99％市92％县（市区）组建文化市场综合执法机构
3农业资源环境交通等领域综合执法改革农业领域1999年起开始实行综合执法试点原七站八分散行处罚权集中行2005年全国已30省（区市）1539县（市）开展农业综合执法工作普遍成立农业综合执法机构资源环境领域般部门设执法机构执法队伍加合新综合执法机构统行行政处罚权
2001年广东省海监渔政检查总队渔船渔港监督理总队广东渔船检验局合组建广东省渔政总队交通领域2003年交通部确定广东省重庆市作省级交通领域综合执法试点区广东省2006年起原分属部门公路运政水路运政公路路政航道行政港口行政交通规费稽查等6支执法队伍进行整合省市县交通部门部设立交通综合行政执法局统执法重庆市2005年成立交通行政执法总队实行两块牌子套马综合行执法权力述领域改革特点综合执法部门部开展执法机关设部门统行行政处罚权
（二）模式
方部门综合执法做法纳三种模式
行政处罚权外部转移相集中谓外部转移法律法规赋予特定部门行政处罚权原部门转移新执法部门谓相集中纳入改革范围行政处罚权集中独立执法部门统行城市理领域改革创设专门城执法机构执法队伍文化理领域改革省级城市创设专门文化理执法机构执法队伍集中行原部门行行政处罚权
二部门外部合处罚权部集中前种模式中部门然保留仅行政处罚权转移执法部门情形种模式改革涉部门直接合成综合部门基础原属部门执法机构执法队伍进行合整合成统执法机构执法队伍合部门行政处罚权集中新综合部门设执法机构统行市县级文化领域综合执法采纳模式
三联合执法性质综合模式方部门基身综合执法理解创设种类似联合执法性质综合执法模式般做法相关部门抽调工作力量成立专门执法机构行相关部门行政理职权做出具体行政处理决定时名义机关然法律规定行政机关新成立综合执法机构福建省**县成立环境生态综合执法队水利国土环保林业安监等8单位抽调力量组成实行集中办公统理协调执法查处违法案件
（三）取成效
第整合执法力量定程度解决头执法问题通整合现执法队伍实行综合执法广东省交通文化海洋渔业等领域支执法队伍分整合支执法队伍改变执法力量分散头执法重复执法等现象北京市成立城执法部门十年体制初步解决头执法问题提高执法效率
第二优化职配置加强监督制约实行综合执法改革部门制定政策职监督处罚职相分离方面进行探索定范围实现理权审批权监督权处罚权适分离强化权力间相互监督制约改变政府部门审批监督体制机制深化行政理体制改革积累验
第三加强规范化理提高执法水综合执法改革中着力改变分散执法突击整治行政执法方式力推行规范化理强化执法员培训制度建设提高执法员素质严格实施罚缴分离收支两条线制度执法行更加公公正
二综合执法体制存问题
着综合执法工作展开运行改革试点中出现问题矛盾特综合执法机构职部门关系等体制性问题尚未理影响着综合执法成效
（）综合执法机构相关职部门职责划分够合理
表现：综合执法职责划转规范方划分综合执法机构职部门职责未严格证带较意性部门费力获利棘手理事项作包袱甩综合执法机构方黑网吧治理清理营计划生育等交城执法机构二综合执法机构职责偏尤城综合执法机构职责范围宽泛执法力量匹配城市城综合执法事项达百项增加执法事项加执法难度高执法员普遍感觉力心三理职执法职划分发生错位实行综合执法求关部门监督处罚职剥离出交综合执法机构部门意意混淆理执法性质理职卸载转移执法层执法解决理问题造成理弱化增加工作层次程肢解理职降低效率
（二）综合执法机构相关职部门工作关系尚未理
综合执法机构体两种情况种新组建机关承接相关部门划转执法职责种原分属部门执法队伍整合成理说相关部门执法权划转综合执法机构该部门行划转执法权实际情况综合执法机构相关部门存较职责交叉衔接合作问题例理领域然采取综合执法相关部门执法职队伍然存部门行政执法权划转综合执法机构未关执法力量技术支持（技术员机构设备等）转移事某执法工作形成新职责交叉头执法事争着事种情况城市理资源环境理等执法领域程度存综合执法机构行关部门分离出执行性职中执法事项法单独处理需相关部门支持配合日常行政执法中综合执法部门通常会请求关政府部门配合种请求关部门视麻烦加推诿拒绝综合执法机构层级位较低力协调相关部门行动影响执法效
（三）综合执法队伍理够规范
第执法员数量足调研中发现许方存编制执法员数量足需量外聘员协助执法情况繁重执法务相匹配第二执法队伍机关化执法重心移原行政执法专项编制应重点执法线许方执法员部分放机关科室真正放线执法占员三分左右第三编制执法员贵族化倾补充线执法力量足外聘执法协员数量断扩
方执法协员数量甚编制执法员九十倍执法协员线执法编制执法员负责签字盖章出现贵族化现象第四执法员身份源元身份执法员行政编事业编区分量执法协员配备规范明确源执法员领域没接受专业知识学培训缺乏实际执法验法胜专业性强执法工作
三继续推进综合执法体制改革建议
年实践表明综合执法改革程度解决现行执法体制存问题取明显成效符合改革方应充分肯定时断总结验解决面问题继续推进改革总思路综合执法放深化行政体制改革建设法治政府背景进行统筹规划整合执法资源界定综合执法职责范围理综合执法机构关部门关系供选择策建议：
（）结合部门制整合执法资源
综合执法解决原执法体制存少问题矛盾出现新问题综合执法机构关职部门间出现新职责交叉协调困难等问题说明单综合执法完全解决问题需结合改革整体推进实践验表明部门制部门理领域部门执法领域直接应利实现职机统部门设置科学合理前提部门综合执法分覆盖相关执法领域果部门综合执法放部门制运行综合执法机构定位运行问题关职部门关系问题等会然解决建议综合执法部门制改革相结合部门体制明确执法职机统综合确定综合执法范围整合执法资源具体说部门（系统）执法机构支执法队伍鉴文化交通等部门（系统）改革试点验应整合执法资源实现部门综合执法跨领域执法职责交叉等问题已开展试点领域外原设跨领域综合执法机构通结合部门制改革整合执法资源联合执法明确部门职责分工建立部门间协调配合机制等途径逐步解决
（二）合理界定综合执法机构职责范围综合执法否效运行取实效基础
根改革试点验识实行综合执法综合应量综合综合必强求关键科学合理划定综合执法职责范围避免综合执法机构职部门职责交叉考虑四标准衡量取舍执法事项划转：执法专业程度专业技术性强执法事项适合划转二金融海关国税等实行垂直理部门职责划转属方政府工作部门职责划转三否属剩余职责政府部门基固职责种职责划转否该部门失存必剩余职责政府部门基职责外职责种职责划转四否属专属执法权专属执法权指法律明确规定某行政机关行行政机关行执法权例公安机关身处罚权强制权税务机关税收强制征权等科学界定综合执法职责范围避免综合执法机构理事项宽泛陷入马拉车动局面更发挥综合执法作
（三）强化综合执法属化理
体制解决层执法重复执法问题应执法重心移原强化方属化理市县区设立综合执法机构统负责辖区综合执法工作明确方执法责级行业部门级执法机构执法活动进行指导监督应代级机构执法特城综合执法跨领域跨部门组建涉诸城市理领域加城执法机构职范围少存差异情况较特殊难确定中央省级部门口理部门更需坚持方属化理规范城执法起见城业务联系密切城建工商公安等级职部门城综合执法予相应业务指导
（四）建立规范公务合作制度
决策执行相分离原综合执法机构承接职部门执法职权限相关职部门间着密分工作关系处理综合执法机构相关部门关系需明确综合执法机构性质职责基础建立起全面规范公务合作制度包括：规划编制合议制度信息资源享制度联合执法制度行政协调制度行政协助制度等加强相互间协调配合时解决面问题现行法律中述制度零散规定建立部门间规范公务合作制度建章立制完善综合执法项重务
（五）加强综合执法机构员规范化理
包括城综合执法机构履行行政职行执法权力法律位应属政府执行性行政机构行政执法员参公务员标准进行录理加强综合执法员业务培训建立持证岗制度配备执法务相匹配装备设施提高执法员法律素质业务素质执法水外财政应综合执法专项费严格执行处罚收缴分离法定原树立规范执法良形象
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综合行政执法（简称综合执法）深化行政理体制重容建设法治政府载体目前进行综合执法试点已十余年方范围开展综合执法取成绩积累验时存着问题矛盾必总结验完善思路继续综合执法体制改革推前进报告梳理综合执法改革现状存问题综合执法机构关部门关系综合执法机构定位职等体制性问题提出策建议
综合执法改革基情况
综合执法改革早起步1996年行政处罚法颁布实施进行相集中行政处罚权试点工作2002年国务院办公厅转发中央编办关清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见决定广东省重庆市开展试点省治区直辖市选择1—2具备条件市县市进行试点涉城市理文化市场理资源环境理农业理交通运输理等行政执法领域着重解决头执法重复执法执法扰民执法队伍膨胀等问题综合执法试点工作正式启动基情况：
（）容
1城市理领域综合执法改革1997年5月国务院批准北京市原**区率先全国实施综合行政执法试点城市理综合执法（简称城综合执法）开始城市推开特点：执法领域宽泛北京市城执法范围涉市政市容园林绿化规划工商交通等９部门13方面311项行政处罚权二执法权力关政府部门划转行政处罚权处罚类型包括警告罚款没收等三普遍新设立相独立综合执法机构作政府工作部门属级委局二级局城市综合理机关两块牌子套马执法员采取行政事业混编实际情况城综合执法综合执法改革早涉领域实践验实施范围广暴露问题较突出领域
2文化市场领域综合执法改革2004年涉文化领域中央7部门开始推行综合执法改革试点2009年转入全面实施2011年底基完成制定文化市场综合行政执法理办法做法省级（含副省级城市）法律法规赋予文化出版理版权保护文物广播电视体育等部门行政处罚权移转独立文化综合执法机构（执法总队）统行市县两级关文化部门直接合分设建立专门文化综合执法机构该领域改革中宣部统筹部署相关部门协力推进出台规范性文件改革特色鲜明成效明显目前全国已99％市92％县（市区）组建文化市场综合执法机构
3农业资源环境交通等领域综合执法改革农业领域1999年起开始实行综合执法试点原七站八分散行处罚权集中行2005年全国已30省（区市）1539县（市）开展农业综合执法工作普遍成立农业综合执法机构资源环境领域般部门设执法机构执法队伍加合新综合执法机构统行行政处罚权
2001年广东省海监渔政检查总队渔船渔港监督理总队广东渔船检验局合组建广东省渔政总队交通领域2003年交通部确定广东省重庆市作省级交通领域综合执法试点区广东省2006年起原分属部门公路运政水路运政公路路政航道行政港口行政交通规费稽查等6支执法队伍进行整合省市县交通部门部设立交通综合行政执法局统执法重庆市2005年成立交通行政执法总队实行两块牌子套马综合行执法权力述领域改革特点综合执法部门部开展执法机关设部门统行行政处罚权
（二）模式
方部门综合执法做法纳三种模式
行政处罚权外部转移相集中谓外部转移法律法规赋予特定部门行政处罚权原部门转移新执法部门谓相集中纳入改革范围行政处罚权集中独立执法部门统行城市理领域改革创设专门城执法机构执法队伍文化理领域改革省级城市创设专门文化理执法机构执法队伍集中行原部门行行政处罚权
二部门外部合处罚权部集中前种模式中部门然保留仅行政处罚权转移执法部门情形种模式改革涉部门直接合成综合部门基础原属部门执法机构执法队伍进行合整合成统执法机构执法队伍合部门行政处罚权集中新综合部门设执法机构统行市县级文化领域综合执法采纳模式
三联合执法性质综合模式方部门基身综合执法理解创设种类似联合执法性质综合执法模式般做法相关部门抽调工作力量成立专门执法机构行相关部门行政理职权做出具体行政处理决定时名义机关然法律规定行政机关新成立综合执法机构福建省**县成立环境生态综合执法队水利国土环保林业安监等8单位抽调力量组成实行集中办公统理协调执法查处违法案件
（三）取成效
第整合执法力量定程度解决头执法问题通整合现执法队伍实行综合执法广东省交通文化海洋渔业等领域支执法队伍分整合支执法队伍改变执法力量分散头执法重复执法等现象北京市成立城执法部门十年体制初步解决头执法问题提高执法效率
第二优化职配置加强监督制约实行综合执法改革部门制定政策职监督处罚职相分离方面进行探索定范围实现理权审批权监督权处罚权适分离强化权力间相互监督制约改变政府部门审批监督体制机制深化行政理体制改革积累验
第三加强规范化理提高执法水综合执法改革中着力改变分散执法突击整治行政执法方式力推行规范化理强化执法员培训制度建设提高执法员素质严格实施罚缴分离收支两条线制度执法行更加公公正
二综合执法体制存问题
着综合执法工作展开运行改革试点中出现问题矛盾特综合执法机构职部门关系等体制性问题尚未理影响着综合执法成效
（）综合执法机构相关职部门职责划分够合理
表现：综合执法职责划转规范方划分综合执法机构职部门职责未严格证带较意性部门费力获利棘手理事项作包袱甩综合执法机构方黑网吧治理清理营计划生育等交城执法机构二综合执法机构职责偏尤城综合执法机构职责范围宽泛执法力量匹配城市城综合执法事项达百项增加执法事项加执法难度高执法员普遍感觉力心三理职执法职划分发生错位实行综合执法求关部门监督处罚职剥离出交综合执法机构部门意意混淆理执法性质理职卸载转移执法层执法解决理问题造成理弱化增加工作层次程肢解理职降低效率
（二）综合执法机构相关职部门工作关系尚未理
综合执法机构体两种情况种新组建机关承接相关部门划转执法职责种原分属部门执法队伍整合成理说相关部门执法权划转综合执法机构该部门行划转执法权实际情况综合执法机构相关部门存较职责交叉衔接合作问题例理领域然采取综合执法相关部门执法职队伍然存部门行政执法权划转综合执法机构未关执法力量技术支持（技术员机构设备等）转移事某执法工作形成新职责交叉头执法事争着事种情况城市理资源环境理等执法领域程度存综合执法机构行关部门分离出执行性职中执法事项法单独处理需相关部门支持配合日常行政执法中综合执法部门通常会请求关政府部门配合种请求关部门视麻烦加推诿拒绝综合执法机构层级位较低力协调相关部门行动影响执法效
（三）综合执法队伍理够规范
第执法员数量足调研中发现许方存编制执法员数量足需量外聘员协助执法情况繁重执法务相匹配第二执法队伍机关化执法重心移原行政执法专项编制应重点执法线许方执法员部分放机关科室真正放线执法占员三分左右第三编制执法员贵族化倾补充线执法力量足外聘执法协员数量断扩
方执法协员数量甚编制执法员九十倍执法协员线执法编制执法员负责签字盖章出现贵族化现象第四执法员身份源元身份执法员行政编事业编区分量执法协员配备规范明确源执法员领域没接受专业知识学培训缺乏实际执法验法胜专业性强执法工作
三继续推进综合执法体制改革建议
年实践表明综合执法改革程度解决现行执法体制存问题取明显成效符合改革方应充分肯定时断总结验解决面问题继续推进改革总思路综合执法放深化行政体制改革建设法治政府背景进行统筹规划整合执法资源界定综合执法职责范围理综合执法机构关部门关系供选择策建议：
（）结合部门制整合执法资源
综合执法解决原执法体制存少问题矛盾出现新问题综合执法机构关职部门间出现新职责交叉协调困难等问题说明单综合执法完全解决问题需结合改革整体推进实践验表明部门制部门理领域部门执法领域直接应利实现职机统部门设置科学合理前提部门综合执法分覆盖相关执法领域果部门综合执法放部门制运行综合执法机构定位运行问题关职部门关系问题等会然解决建议综合执法部门制改革相结合部门体制明确执法职机统综合确定综合执法范围整合执法资源具体说部门（系统）执法机构支执法队伍鉴文化交通等部门（系统）改革试点验应整合执法资源实现部门综合执法跨领域执法职责交叉等问题已开展试点领域外原设跨领域综合执法机构通结合部门制改革整合执法资源联合执法明确部门职责分工建立部门间协调配合机制等途径逐步解决
（二）合理界定综合执法机构职责范围综合执法否效运行取实效基础
根改革试点验识实行综合执法综合应量综合综合必强求关键科学合理划定综合执法职责范围避免综合执法机构职部门职责交叉考虑四标准衡量取舍执法事项划转：执法专业程度专业技术性强执法事项适合划转二金融海关国税等实行垂直理部门职责划转属方政府工作部门职责划转三否属剩余职责政府部门基固职责种职责划转否该部门失存必剩余职责政府部门基职责外职责种职责划转四否属专属执法权专属执法权指法律明确规定某行政机关行行政机关行执法权例公安机关身处罚权强制权税务机关税收强制征权等科学界定综合执法职责范围避免综合执法机构理事项宽泛陷入马拉车动局面更发挥综合执法作
（三）强化综合执法属化理
体制解决层执法重复执法问题应执法重心移原强化方属化理市县区设立综合执法机构统负责辖区综合执法工作明确方执法责级行业部门级执法机构执法活动进行指导监督应代级机构执法特城综合执法跨领域跨部门组建涉诸城市理领域加城执法机构职范围少存差异情况较特殊难确定中央省级部门口理部门更需坚持方属化理规范城执法起见城业务联系密切城建工商公安等级职部门城综合执法予相应业务指导
（四）建立规范公务合作制度
决策执行相分离原综合执法机构承接职部门执法职权限相关职部门间着密分工作关系处理综合执法机构相关部门关系需明确综合执法机构性质职责基础建立起全面规范公务合作制度包括：规划编制合议制度信息资源享制度联合执法制度行政协调制度行政协助制度等加强相互间协调配合时解决面问题现行法律中述制度零散规定建立部门间规范公务合作制度建章立制完善综合执法项重务
（五）加强综合执法机构员规范化理
包括城综合执法机构履行行政职行执法权力法律位应属政府执行性行政机构行政执法员参公务员标准进行录理加强综合执法员业务培训建立持证岗制度配备执法务相匹配装备设施提高执法员法律素质业务素质执法水外财政应综合执法专项费严格执行处罚收缴分离法定原树立规范执法良形象
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