建设服务型政府与行政执法改革

来源:www.xiangdang.net上传者:lieyan1239时间:2014/9/20

服务型政府是现代民主国家之政府追求的价值目标,也是社会主义国家人民政府应有的基本品质。本文从致力于建设服务型政府系统工程的视角入手,针对中国现阶段政府行政执法实践中存在的问题,从转变行政执法观念、重塑行政执法职能、改革行政执法体制、提升行政执法人员职业素质、建立健全行政执法责任制、完善行政执法矫正机制等方面,提出了为建设服务型政府而进行行政执法改革的思路和对策。

关键词 服务型政府; 行政执法;改革。

建设现代化的服务型政府,既是党的十六大提出建设“社会主义政治文明”宏伟目标的内在要求,也是在政府管理领域实践“三个代表”重要思想的具体体现。服务型政府是现代民主国家之政府所追求的价值目标,也是社会主义国家人民政府应有的基本品质。现代行政科学理论认为,现代化的服务型政府既是法治政府同时也是责任政府,其基本特征是以社会与公众为主体、以提供公共服务为取向;另一方面,服务型政府更需要有政府对社会公共事务管理的热情服务和公正执法为其标志,特别是要依法进行公正的行政执法。这是因为,在建设服务型政府这一复杂而艰巨的系统工程中,政府的行政执法具有非常关键的作用,其原因就在于政府的行政权和行政执法权是国家权力中最活跃、最实在、最广泛,因而也是与老百姓关系最密切的一种权力。
不可否认的是,在中国现阶段的政府行政执法实践中,由于经济、政治、文化、法制落后以及行政执法人员素质总体较低等因素,确实还不同程度地存在着行政执法主体价值观念错位、服务意识淡薄和特权思想严重的问题,存在着有法不依、执法不严、违法不究和执法违法、循私枉法、执法谋私、执法不公的现象,存在着多重多头执法、执法扰民、致使老百姓不堪重负的弊病,存在着缺乏严格的执法责任制、执法行为缺乏自律和他律机制、执法权力得不到有效的规范和制约,如此等等,严重地损害了执政党和人民政府的形象,阻碍了服务型政府的建设进程,恶化了实施全面建设小康社会战略目标的发展环境。因此,建设服务型政府,必须加大整治和改革政府行政执法的力度,从转变行政执法人员的思想观念;重塑政府的行政执法职能、变多审批少监管为少审批多监管;相对集中行政处罚权、实行综合执法;加强行政执法人员的法律理论知识的学习培训提升其职业素质;建立健全行政执法责任制度;完善行政执法矫正机制等环节入手,努力为建设服务型政府和为各级政府依法行政营造良好的体制保障和行政执法环境。

一、转变行政执法观念

众所周知,“严格执法,热情服务”是江泽民同志为**市交通警察的题词。现在,这八个大字已经非常普遍地被我们国家的各级执法机关庄严地写在了他们的办公大楼最醒目的位置上面,以至于成为了人们的口头禅。我们认为,“严格执法,热情服务”这八个大字,既是江泽民同志对广大行政执法人员的严格要求,同时也是对社会主义国家人民政府行政执法目的的精辟概括。因为,所谓行政执法,就是指在实现国家行政管理职能过程中,法定的国家行政机关和得到法律、法规授权的组织,依照法定的程序实施、适用行政法律规范,以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。 由此可见,行政执法的基本目的,一是要维护公共利益;二是要服务社会。从维护公共利益的角度来讲,行政执法必须“严格执法”;从服务社会的角度来讲,就必须要“热情服务”。我们认为,严格执法--维护公共利益,热情服务--服务社会和广大人民群众,既是现代服务型政府行政执法所要追求的根本目标,也是我们广大行政执法人员应当牢固树立的指导行政执法的基本观念。

然而,在中国这样一个历来都是以行政权力支配一切的社会里,行政官员的“官本位”即“权力本位”意识和特权思想非常根深蒂固,在行政执法中管理即处罚和漠视公民权利的做派已经习以为常,以至于在现阶段的行政执法实践中和相当多的行政执法人员的思维中,都还不同程度地存在着行政执法“权力本位”和特权观念,而在我国西部地区的行政执法人员中其表现就更加突出和更为严重。一些行政执法单位的领导者和执法人员在思想观念上仍旧停留在计划经济时代,把自己的角色仅仅定位在市场经济的监管者和社会秩序的维护者的位置上,完全忽视甚至根本就没有意识到自己作为行政执法机关还负有服务社会和人民群众的职责。由于行政执法机关在思想上存在着“权力本位”和特权观念,表现在行政立法方面,一些行政管理部门在起草法规和规章中,总是力图将那些已经不能适应社会主义市场经济体制的传统行政管理办法法制化,导致一些法规和规章对管理相对人设置义务多,赋予权利少;对行政执法机关设置权力多,规定义务少;重视法律规范对违法行为的处罚制裁,忽视法律规范对社会和公民的引导、服务功能。表现在行政执法方面,一些行政执法人员价值观念错位,颠倒公民与官员的主仆关系,将“三个代表”重要思想置于脑后,极度漠视管理相对人的基本权利,视公民为“草民”,把行政违法者当成敌人,在行政执法时总是居高临下,把人民赋予的公权变成个人任意行使的私权,作风霸道,语言粗暴,姿意妄为,执法不讲文明、不讲程序,应当告知的不告知,应当说明理由的不说明理由,执法不公,对相对人不一视同仁,将国家严肃的法律视为儿戏,缺乏基本的诚信和服务公众的意识,甚至于在执法过程中草菅人命。 在这些人心目中,我是执法者我就是法律,管理就是“整你”,执法就是处罚,如此等等。在客观上已经对党和政府的形象、对现阶段我国的经济发展和投资环境都造成了严重的负面影响。

由此可见,我们要在进入市场经济、推进依法治国和中国加入世界贸易组织的历史背景下全面建设小康社会,要为促进物质文明建设、政治文明建设和精神文明建设营造出良好的行政执法环境,首先就必须加强服务型政府工程建设,要切实转变和彻底消除行政执法机关及其行政执法人员的“权力本位”和特权意识,使之牢固树立执政为民、公正执法和行政执法即服务于民的观念。而要达到其目的,既要通过立法来进一步规范和推动政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来,也要通过长期艰巨的和深入细致的思想政治教育和法制宣传教育,更要制定出一些具有可操作性的强制性措施加大对行政执法队伍的监察、督促甚至制裁的力度,对行政执法人员中极少数素质低劣、在行政执法过程中耍特权、作风霸道、为害行政管理相对人的害群之马,要坚决清除出行政执法机关。总之,教育是基础,法制是关键,监督是保障。只有使行政执法人员切实转变和彻底消除行政执法的“权力本位”和特权意识,牢固树立执政为民、行政执法即服务于民的观念,才能够为建设服务型政府工程和为各级政府依法行政营造良好的环境。

二、重塑行政执法职能

从现阶段大量存在着的影响各级政府行政执法环境的负面因素来看,其中一个重要的因素就是我们的政府部门对市场主体及其行为设置的许可审批太多,事后监管太少,似乎一谈到行政执法就必然是许可审批,就是处罚收费。这种状况,并未因国家《行政许可法》的颁布 而发生根本性的好转,它与市场经济、依法治国和世界贸易组织的规则要求相去甚远,已经或正在严重地影响到政府的形象和全面建设小康社会宏伟战略目标的顺利实施。

政府部门对社会事务的管理尤其是对市场主体及其行为的管理,通常采取入口审批管理和事后监督管理两种方式,由此也就产生了许可审批与检查处罚两种政府行政执法的职能。在计划经济模式下,由于经济所有制是清一色的公有制,政府直接管制经济,各地区、各单位的项目和各经济体的产、供、销、人、财、物都完全被政府控制着,我国各级政府部门将审批作为主要管理手段而将事后监管作为辅助手段就是必要的和可行的。但在市场经济体制下,特别是在加入世界贸易组织之后,我国政府部门在行政执法的职能方面,就必须适应经济所有制成分多样化和经济主体多元化的现状,改变传统的行政执法职能,要适应市场经济与世界贸易组织的规则,通过政府之手解决“市场失灵”的问题。具体说来,就是要重塑行政执法职能,变多审批少监管为少审批多监管,要本着公共利益需要、市场处置优先和服务社会公众的原则,审查现有的许可审批项目,大幅度削减那些可有可无的许可审批事项,对有些领域中的许可审批制度可以改变为登记备案制度,进入市场者只需要履行必要的登记备案手续而无需要经过许可审批,政府部门要将行政执法的主要精力放在事后监管和市场秩序的维护上面,对已经获得了行政许可的违法者进行严管重罚。

应当看到,我们现行的政府行政执法的职能定位以及多审批少监管的执法方式,不仅与建设服务型政府工程、实施全面建设小康社会的宏伟战略目标所需要的良好的行政执法环境的要求相比显得很不适应,同时也还存在着一系列的弊端和问题,具体表现为:第一,容易导致行政机构的膨胀。许可审批权是一种市场准入批准权,它与一定的权利和收益是紧密相联的,只要它存在着,行政机关就会去要去争,而一旦取得了审批权力之后就必然要增加机构和人员,从而造成行政机构的膨胀。第二,容易滋生腐败。由于许可审批与一定的权利和收益紧密相联,任何一项许可审批的存在都可能成为滋生腐败的温床。许可审批事项越多就意味着许可审批的权力越大,进而行使许可审批权的人员也就越多,从而运用许可审批的这种国家公共权力谋取私利的机会也就必然会增多。因此,多审批是现阶段我国行政执法特别是西部地区行政执法过程中腐败现象大量产生的一个重要原因。第三,难以更新行政观念。与检查处罚权行使者不同,许可审批权行使者的自由裁量幅度较大,因为许可审批行为往往是一种不规则的行为,申请者难以根据规则预见其结果。审批者也由于掌握着发放行政许可的大权,往往对市场主体实施指令性管制而非服务性管理。第四,限制了市场主体的公平竞争。在市场经济条件下,政府的职责是维持市场秩序而非保护垄断和维护不公平的竞争。许可审批事项太多,作为市场主体的申请者难以进入的领域常常是垄断或半垄断的领域。而对于这些处于垄断或半垄断的领域,与审批部门存在着行政隶属关系或某种利益关系的企业往往容易获得行政许可,而没有这些关系的企业则往往难以获得行政许可,由此就必然阻碍和限制市场主体的公平竞争,扰乱了现阶段深化改革开放、实施全面建设小康社会战略所需要的健康良好的市场经济秩序。只有减少许可审批事项才有可能将行政部门与作为市场主体的企业的关系由主从关系转变为监管关系,由附属关系转变为服务关系。

由此可见,在现阶段要在市场经济、依法治国和中国加入世界贸易组织的历史条件下为建设服务型政府、全面建设小康社会营造出良好的行政执法环境,就必须要切实转变政府管理职能,重新定位行政执法职能,严格实施国家颁布的《行政许可法》,变政府部门行政执法过程中的多审批少监管为少审批多监管,变管制型政府为服务型政府,实行相对集中许可审批权和许可审批权与检查处罚权相对分离的制度,从而促使政府执法部门把主要时间和主要精力放在监督、管理和服务上,对那些已经获得了行政许可的违法主体进行严管重罚,以便维护健康正常的社会主义市场经济秩序。

三、改革行政执法体制

建设服务型政府、实施全面建设小康社会宏伟战略目标,需要进一步深化行政体制和行政机构的改革,切实推进行政执法体制的创新,以便从源头上、体制上遏制和消除行政执法中存在的腐败现象。

需要指出的是,近些年来,由于多方面原因和多种因素使然,在现阶段的行政执法体制中还存在着政策制定职能与监督处罚职能不分、监督处罚职能与技术检验职能不分等现象;在实际的行政执法工作中还不同程度地存在着多重执法、多头执法、执法扰民、执法损民、重权轻责、以执法谋取私利等问题,影响了行政执法的公正性和统一性,干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序,并导致了不正之风和腐败行为的发生,严重损害了政府在人民群众中的诚信形象。为了改革和消除这些现象,必须深入、系统地改革和创新行政执法体制,即是说,必须从行政管理体制上解决行政执法中存在的这些问题。为此,必须从转变政府职能入手,清理整顿现有的行政执法队伍,相对集中行政处罚权,改分散执法体制为综合执法体制,消除和改变现阶段存在着的多重多头执法现象,促进各级政府依法行政、从严治政,树立公正执法和服务型政府的良好形象。

首先,要进一步转变政府部门职能,实现“两个分开”。目前,政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位,行政机关仍然管了很多不该管、管不了、管不好的事情,机构臃肿、职责不清、执法不规范的问题相当严重;与此同时,行政执法体制中还存在着政策制定职能与监督处罚职能不分、监督处罚职能与技术检验职能不分等现象。这种状况必须得到切实的改变。因此,需要我们进一步转变政府职能,理清政府内部上下级之间和政府机关各部门之间、政府机关与社会组织之间的关系,实现“两个分开”,即要改变政府部门既管审批又管监督的体制,将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能分开,改变行政执法机构既管查处又管检验的体制,将监督处罚职能与技术监督职能分开。要进一步深化改革,将承担技术检测、检验和检疫职能的单位逐步与政府部门脱钩,使其不再承担行政执法任务,将其职能转变为面向全社会,依法独立地为政府部门、行政执法机构和企事业单位提供客观公正的技术检测、检验、检疫服务。

其次,相对集中行政处罚权,调整合并行政执法机构,实行综合行政执法,切实改变现阶段存在着的多重多头执法的问题。近些年来,一些单位从本部门的利益出发,片面理解“依法行政”,似乎一提依法行政,就要立法,就要处罚,就要建立专门的执法队伍。这样的结果,往往是制定一部法律或法规之后,就必须要建立一支执法队伍,导致产生“几十顶大盖帽管着一顶破草帽”的现象,不仅极大地提高了行政执法成本,而且也极大地增加了行政相对人的经营成本,造成了多重多头执法和执法扰民、执法损民、执法腐败等问题。为此,有必要相对集中行政处罚权,调整合并现有的行政执法机构,实行综合执法,以改变现阶段存在着的多重多头执法问题。

具体说来,要改变现阶段存在着的多重多头执法问题,必须相对集中目前还很分散的行政处罚权,组建相对独立、集中统一的行政执法机构,实行综合行政执法。在当前,要采取切实可行的措施,严格控制行政执法机构不断膨胀的势头,能够不设的机构坚决不设,能够合设的必须合设;一个政府部门下设的多个行政执法机构,原则上都将其归并为一个机构。在此基础上,重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合综合行政执法的领域,合并现存的行政执法机构,合并组建其综合行政执法机构,切实解决多头执法的问题。另一方面,要改变多重执法的现象,需要按区域设置行政执法机构并实行属地管理原则。行政执法机构主要在城市及其区、县设置,省、自治区人民政府各部门不得单独设置行政执法机构;设区的城市在设置行政执法机构时,可以根据当地的具体情况和不同行政执法领域,适当选择以市为主或以区为主的行政执法模式。一般说来,应当遵循执法权力下放、管理重心下沉的原则,选择市级政府部门主要以指导监督、政策制定为主,而区级政府部门则主要以具体实施监督检查、执法处罚职能为主的行政执法模式。与此同时,还要结合现阶段正在进行的事业单位的机构改革,在实施监督处罚与技术检验分开的基础上,调整和归并技术检测、检验、检疫机构。具体做法就是,使用相同或相近技术设备、手段的检测、检验、检疫机构,以及同在一个地方或任务不饱满的同类检测、检验、检疫机构,要尽量予以合并,以整合其力量,提高设备的利用率,使之充分发挥出它们的技术优势,为社会提供高效优质的服务。

四、提升行政执法人员职业素质

要为建设服务型政府工程、实施全面建设小康社会宏伟战略目标营造良好的行政执法环境,关键在于政府机关广大行政执法人员的职业素质。自古以来,为政在人。所谓行政执法人员的职业素质,就是指行政执法人员能否准确理解和正确把握法律规范并对行政执法所面临的复杂问题做出恰当的法理判断和公正处理的业务能力,它是一个行政执法人员的思想水准、文化水平、法律知识和工作能力的有机统一和综合表现。而在行政执法人员的职业素质构成中,行政执法人员所掌握的法律知识的程度又是衡量一个行政执法人员职业素质高低的重要尺度。

应当指出的是,在现阶段我国广大的政府机关行政执法人员特别是西部地区的政府机关行政执法人员中,有相当部分的行政执法人员的职业素质是不能够适应现代行政执法要求的,与建设服务型政府工程、实施全面建设小康社会宏伟战略目标所需要的行政执法队伍的水平是有相当大的差距的。从我国现有的各级政府机关行政执法人员的实际状况来看,他们中间有相当多的人是从其他部门的干部和军队转业人员中产生的(在此,我们丝毫无意贬损这些人员的政治素质和业务水平,仅仅只是说这些人员大多缺乏法律专业和行政管理方面的专业知识),在此前他们既没有受过系统的法律知识教育和正规的行政管理专业知识培训,在进入行政执法机关的“入口”时也没有经过严格的考核和选拔程序。这种状况在广大的基层行政执法人员中间更为突出和严重。有的行政执法人员由于缺乏法律知识,而平时对法律、法规、规章的学习又不够,不仅不懂法律的基本精神,而且连行政执法有关法律的条文都看不懂。试想这样的人员还能够高质量地为实施全面建设小康社会宏伟战略而进行准确的行政执法吗?
有鉴于此,必须努力提升现有行政执法人员的职业素质,其当务之急,就是要大力开展和进一步加强行政执法人员法律理论知识的学习培训。须知懂法是执法的基础。法律知识学习培训的内容,既要包括各有关行政执法部门的法律、法规和规章知识,还要包括行政执法的基本理论和一般原理,从而提升广大行政执法人员的法律素养和理论水准。必须采取一定的刚性手段和强制措施,严格学习培训纪律,实行学习培训正规化、制度化。具体说来,就是要实行学习培训考勤考试制度,实行统编教材、专家授课、统一试题,严格考试、集中阅卷的方法。与此同时,把参加法律知识学习培训的考勤和考试与行政执法上岗资格与行政执法证件的申领、年检结合起来,与行政执法人员的年度考核和工资晋升结合起来,与行政执法机关的机构改革和人员分流结合起来,坚决淘汰那些学习不认真、考试不合格因而不适应现代行政执法要求的职业素质低劣者,逐渐改进和提升现有行政执法队伍的知识结构和职业素质,努力造就一支宏大的具有较高职业素质的行政执法队伍,从而为建设服务型政府工程奠定良好的基础。

在此,我们以重庆市人民政府2000—2001年度对全市行政执法人员进行行政执法资格培训,在全市行政执法人员中开展行政执法的基本理论与相关法律知识的学习所取得的成效和所存在的问题为例,来说明这个问题:

重庆市人民政府近些年来在实施服务型政府建设工程中,为了切实提高全市行政执法队伍的行政执法水平,整治和优化重庆的发展环境,在全市行政执法人员中建立了行政执法资格培训制度,通过对全市行政执法人员的行政执法资格培训,强化了对全市行政执法人员的行政执法的基本理论与相关法律知识的培训,收到了良好的效果。从2000年4月到2001年1月,仅市人民政府法制办公室就先后组织了20期市级行政执法机关行政执法人员的行政执法资格培训,共有44个市级行政执法机关和3个中央在渝的行政执法机关2408人参加了培训。其中共有2398人参加了市政府法制办公室组织的闭卷考试,平均分数为79.1分,第一次考试不及格的为86人,占参加考试总人数的3.5%,第二次补考未参加和考试不合格的为31人,占参加考试总人数的1.2%。其中的2367人经考试合格,已发给了重庆市行政执法资格证书,其余的31名考试不合格者,市政府法制办公室已经建议有关单位将其调出行政执法单位。经过系统的行政执法理论与相关行政法律知识的培训,使绝大多数参加培训的行政执法人员比较全面地学习了行政执法的基本理论,系统地掌握了行政执法的主体、依据、管辖、程序、行为和行政执法的监督、责任、赔偿以及行政执法文书的制作等法律知识,提高了规范政务管理、严格行政执法的认识。参加学习培训的行政执法人员普遍反映良好。但另一方面,通过培训和考试,仍然反映出行政执法人员自身的职业素质还存在着不少问题,与现阶段重庆市参与西部大开发、实现重庆大发展与创造良好的行政执法环境存在着相当的差距。比如,一部分行政执法人员组织纪律观念差,依法行政意识淡薄,不自觉地透露出行政执法人员的特权思想;一部分行政执法人员文化素质较低,缺乏基本的行政法律知识,对行政处罚的管辖、行政管理相对人的责任年龄、行政处罚简易程序等一些行政执法的基本常识都没能够掌握。与此同时,在市级行政执法机关中,目前仍有少部分行政执法单位没有开展行政执法人员的资格培训工作,而在已经参加了培训的行政执法机关中也还有部分应当参加培训而未参加培训,如此等等。

可见,继续开展行政执法人员的法律知识培训,提升其职业素质并且使之制度化,对于在新的历史条件下实施服务型政府建设工程、营造适应实施全面建设小康社会战略目标良好的行政执法环境,是非常必要的。

五、建立行政执法责任制

建立健全政府行政执法责任制度,是实施服务型政府建设工程、营造良好的政府行政执法环境的一项重要的制度保障。江泽民同志在党的十五大报告中强调指出:“一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利,实行执法责任制和评议考核制。” 在党的十六大报告中,江泽民同志再次强调要“加强对执法活动的监督,推进依法行政……提高执法水平”。 我们认为,现阶段政府行政执法中之所以存在着诸多问题,其中一个重要的原因就是没有建立健全行政执法责任制,从而使行政执法缺乏行之有效的自律机制和他律机制。建立行政执法责任制的目的,就是要规范行政执法行为,强化行政执法的监督机制,实现行政执法过程中的权责一致、赏罚分明,从而提高行政执法水平,以便消除行政执法领域中的腐败现象。

社会主义民主政治是法治政治,也是责任政治,离开了严格的责任制,就没有民主政治,也就没有了法治政治。权力与责任的对等和一致是现代法治国家的一条铁定法则。实践反复证明,没有责任的权力必然会被滥用,也必然会产生腐败。因此,建立健全行政执法责任制,是规范行政执法行为和提高行政执法水平进而为实施服务型政府建设工程、实现全面建设小康社会宏伟目标的重要保障。为此,就必须要在行政执法中引入责任机制,建立健全一整套行之有效的行政执法责任制。

所谓行政执法责任制中的责任,一是指行政执法人员在行政执法过程中应做的事情,应尽的职责和应负的责任;二是指行政执法人员如果没有做好其应做的事情,没有履行好应该履行的职责和义务,就必须要承担某种否定性的后果即法律上的责任。而所谓行政执法责任制,就是指按照国家行政执法机关不同的工作性质和职能范围,依法明确其行政执法的职责和要求,并制定相应的监督措施和奖惩办法的一项制度,它是集行政执法权力与行政执法义务为一体、行政执法机关内部自律性约束与其他国家机关他律性监控有机结合的一种行政法律责任制度。

怎样建立行政执法责任制呢?我们认为,根据近年来全国各地建立行政执法责任制的实际做法和理论界的研究,主要应当着重围绕以下环节建立和完善行政执法责任制度。

第一,明确行政执法主体。通常,每部法律、法规、规章,都明确规定了执法主体,因此,从法律规范的层面来讲比较容易确定。但是,也有以下两种情况:一是有两个以上的主体。这就要确定主管单位和协管单位,主管单位只有一个,协管单位可以有一个或几个,对于这种情况,就要明确谁是主管谁是协管以及主管单位与协管单位各自的职责分工。二是有的主体不太明确。如职责是模糊交叉有争议的,对此,凡是法律法规规定得不明确或有争议的,由本级人大及其常委会裁定,裁定有困难的,报请上级人大及其常委会裁定;凡是规章规定得不明确的,由本级政府的法制机构裁定,裁定有困难的,报请上级政府裁定。执法主体确定了,就明确了每部法律、法规、规章由谁负责执行,或者由谁主要执行、由谁协助执行的问题。在此基础上,作为执法主体单位就要把属于自己主管或协管执行的法律、法规、规章,按照职能、职责分解到相应的机构,并最终落实到执法人员;职责不清、职能交叉的要逐一分清理顺,从而使每部法律、法规、规章及其每一条每一款每一项都落实到相应的机构和人员,使之负责加以执行。

第二,规范行政执法责任。一般说来,每部法律、法规、规章都要界定行政执法责任,这是建立行政执法责任制的核心。近年来,一些地方的经验是,明确规定执法主体部门(单位)对其负责实施的法律、法规、规章,要具体承担五项责任:一是负责抓好对内对外的学习宣传,培训执法人员,解答群众咨询,提供社会服务;二是负责制定实施法律、法规、规章的规划,认真组织本部门(单位)加以正确贯彻执行,并督促全社会严格遵守;三是负责准确及时地查处违法行为,坚持有法必依、执法必严、违法必究的法治原则;四是定期或不定期地负责组织、检查考核行政执法情况,落实奖惩制度,并及时向同级党委、人**报行政执法与社会守法的情况;五是负责综合、协调内部各部门的关系,主动与协管部门联系,研究落实主、协管单位职责,共同贯彻执行法律、法规和规章所设定的各项职责。 这五项责任的界定和规范,既符合在行政执法活动中谁主管谁负责的原则,也比较符合现阶段行政执法的实际情况。是我们在建立健全行政执法责任制的时候应当认真加以总结和借鉴的。

第三,完善行政执法程序。执法程序是正确实施法律、法规、规章的基本保证,只有建立科学、严密的执法程序,才能杜绝行政执法中的随意性。从近年来建立行政执法程序的尝试来看,有两种情况:一是已经明确了的法定程序;二是依法推定的程序。即有的法律、法规和规章虽然没有明文规定出行政执法程序,但依据其内容和要求,可以推定出相应的行政执法程序。总之,要使每一部法律、法规和规章都必须有一套执法程序,不能不依程序地随意执法。具体说来,建立健全执法程序就是要做到执法权限法定化,执法行为规范化,执法处罚标准化,执法操作有序化,执法检查经常化,执法监督制度化。这“六化”不仅仅是执法程序的特殊要求,也体现出了执法责任制的总体要求。对于这“六化”的内容,在建立行政执法程序以完善行政执法责任制的时候,应当使之具体化和制度化。

第四,健全行政执法监督。行政执法监督是构成行政执法责任制的重要内容。徒法不足以自行。任何法律规范都要靠具体的人去加以执行,否则,法律就会变成一纸空文。但是,对于掌握了执法权力的人来说,要做到公正执法,仅由执法者本人靠觉悟,靠良心,靠道德,靠自律是远远不够的,最终也是难以靠得住的。这就要靠他律机制,靠监督制约。因此,就需要强化行政执法监督机制。只有建立健全行政执法监督制度才能使行政执法责任制得以落到实处。邓小平在谈到建立权力监督制度时曾经精辟地指出:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分作好事,甚至会走向反面。” 由此可见,行政执法监督制度建设才是带根本性的。根据近年来重庆市和全国各地建立健全行政执法监督制度的经验来看,行政执法监督制度主要有“持证执法制度”;“亮证执法制度”;“执法考评制度”;“行风评议制度”;“执法公开制度”;“执法听证制度”等形式,这些都是比较行之有效的行政执法监督制度。通过建立健全这些行政执法的监督制度,强化了对政府行政执法的监督制约机制,取得了良好的成效。在实施服务型政府建设工程、健全行政执法责任制的过程中,我们应当进一步健全和完善行政执法监督机制,使行政执法权力的行使受到切实有效的监督。

第五,实施评议考核制度。行政执法评议考核制是构成行政执法责任制的基本要素之一,也是对行政执法主体的行政执法行为进行评价和考核的基本形式和主要方法。如果没有了评议考核制,行政执法行为的好与坏、优与劣就无法得到明确的区分,对行政执法行为的奖与惩、赏与罚就失去了具体的依据。实施行政执法评议考核制度,应当包括原则、内容、形式和方法等四个方面。首先,实施行政执法评议考核的原则。主要应当包括:客观公正原则;民主公开原则;定性与定量结合原则;内部与外部结合原则,等。其次,实施评议考核的内容。具体应当有:落实行政执法责任制的组织领导;行政执法责任制的分解与落实情况;行政执法责任制实施的具体效果;接受和开展行政执法监督的状况;追究行政执法错案责任的情况,等。再次,关于评议考核的形式。评议考核应当按国家《地方人民政府组织法》关于层级监督的原则,由有领导关系的上级对下级进行,因此,评议考核应由各级政府统一组织实施。鉴于评议考核工作量巨大,可由政府各部门按统一标准进行,在自行评议考核的基础上再由政府组织抽样进行评议考核。最后,关于评议考核的方法。评议考核作为一种监督激励机制,应当将内部评议考核与社会评议考核有机结合起来,以求比较客观公正地反映行政执法的状况和水平。由于社会评议考核与内部评议考核完全不同,可以考虑由政府统一组织,采取三种方法进行: 一是邀请人大代表、群众代表听取行政执法部门的汇报并进行实际检查,在此基础上再进行评议考核;二是组织行政执法部门交叉考核并进行评议;三是向社会公开发放征求意见表,由群众进行广泛评议,再由政府综合群众评议意见做出考核。对于评议考核的结果,应当与被考核者的利益挂钩,实行奖优罚劣,赏罚分明,从而使行政执法责任制具有激励性、惩罚性和严肃性。

第六,强化错案追究制度。实行错案追究制度,是把行政执法责任制落到实处的切实保障。从一定意义上说,没有错案追究制度,就没有真正的行政执法责任制;没有完善的错案追究制度,就没有彻底的行政执法责任制。这是因为,如果一个行政执法人员在行政执法过程中违法行政,办了错案,而他又不承担相应的责任,也不受到法律的追究,那么,还会有真正的行政执法责任制吗?显然,这种不承担任何责任的行政执法权力就是一种任意的权力和绝对的权力,这种行政执法权力就必然会被滥用,必然会导致行政专横,必然就会要产生腐败。所以,建立并完善错案追究制度是建立健全行政执法责任制的必然要求和最终体现。我们认为,对于凡是被行政复议、行政诉讼改变或撤销的行政案件,都必须追究行政执法人员相应的法律责任,包括年度考核评定为“不称职”和一定的行政处分;对于被判决做出行政赔偿的行政案件,都必须对行政执法人员进行相应的经济追偿;对于在一年内两次办错案的行政执法人员,应当停止其行政执法资格,使其重新参加行政执法人员资格培训学习,并再次通过严格考试成绩合格后方可上岗执法;对于通过重新培训学习和再次考试仍不合格者,则应当坚决调离出行政执法机关另行安排工作,或者让其下岗去自谋职业。

由此可见,建立健全行政执法责任制,就是在政府行政执法中引入责任机制,就是把责任机制与行政执法联系起来,使行政执法主体对自己的行政执法行为及其后果负责。通过建立和和推行行政执法责任制度,不仅将宪法、法律所规定的行政执法机关的相关责任与行政执法活动紧密地联系在一起,使行政执法机关及其执法人员的责任得以具体地落到实处,而且对于增强广大行政执法人员的法制意识和法制责任感,改善现阶段各级政府机关行政执法不尽人意的现实状况,对于实施服务型政府建设工程和为营造全面建设小康社会良好的行政执法环境,都具有十分重要的意义。

六、完善行政执法矫正机制

要为实施服务型政府建设工程、全面建设小康社会宏伟战略目标营造良好的行政执法环境,还必须切实做好行政复议和行政诉讼工作,进一步完善行政执法行为的矫正机制。

在现代法治社会中,为了使违法的行政执法行为得到及时有效的纠正,同时也为了使那些受到违法行政侵害的行政相对人的合法权益能够得到切实可靠的救济,各国都建立了相应的一整套行政执法行为的矫正制度。我国近年来也先后建立了对行政执法行为的矫正制度(或者说是行政救济制度),具体说来,就是由国家立法机关先后制定并实施了《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》,正式建立了行政复议制度和行政诉讼制度,从而能够使违法的行政执法行为得到及时有效的矫正,同时也使那些受到违法行政侵害的行政相对人的合法权益能够得到切实可靠的救济。这是因为,行政复议是指作为行政相对人的公民、法人或其他组织认为行政执法机关的具体行政执法行为侵犯其合法权益,向行政复议机关提出申请,行政复议机关受理行政复议申请、进行审查并做出行政复议决定的行政行为;而行政诉讼则是指行政相对人认为行政执法机关所做出的具体行政执法行为侵犯其合法权益,依法向人民法院提起诉讼,请求人民法院对被诉的具体行政执法行为进行司法审查,人民法院在诉讼当事人和其他参与人的参加下,依法对行政案件所进行的审理和裁决活动。从行政复议和行政诉讼的性质来看,前者是对行政执法行为的一种内部监督或者说是一种内部纠错机制,后者则是对行政执法行为的一种司法监督或者说是行政司法审查机制,这两种制度对于违法行政执法行为来讲,都是非常切实有效的矫正制度。相反,如果没有了行政复议和行政诉讼制度,行政执法行为就没有了纠错机制和司法监督,一旦行政执法机关在行政执法过程中侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益就没有了行政救济的手段。这样就必然会恶化行政执法环境。

需要指出的是,在现阶段实施服务型政府建设工程、全面建设小康社会宏伟战略目标、努力推进物质文明、政治文明、精神文明协调发展的历史进程中,其行政执法环境不尽人意的一个重要因素,就是在贯彻实施国家颁行的《行政复议法》和《行政诉讼法》方面还存在着许多不足,尚需切实做好行政复议和行政诉讼工作,进一步完善行政执法行为的矫正机制,其主要表现为:一是对《行政复议法》和《行政诉讼法》的宣传普及不够,许多老百姓对这两部法律还知之甚少甚至还有极少数人根本就不知道有行政复议法和行政诉讼法,所以就根本谈不上运用这两部法律来维护自己的合法权益了;二是行政机关从事行政复议的机构不健全,人力也严重不足。而行政复议机关即使对某个行政纠纷进行政复议,往往也总是“老子护着儿子”,维持的很多,改变的极少;三是一些行政机关至今仍然害怕成为行政诉讼的被告,行政执法机关的首长往往耻于或不屑于出庭当被告,甚至于以行政权力干扰、对抗司法机关对行政案件的审判活动,如此等等,都非常严重地影响和恶化了行政执法环境。由此可见,要为实施全面建设小康社会宏伟战略目标营造良好的行政执法环境,就必须切实做好行政复议和行政诉讼工作,进一步完善行政执法行为的矫正机制。

第一,加强对国家的《行政复议法》和《行政诉讼法》的宣传教育力度,努力为行政复议和行政诉讼活动创造一个良好的社会环境。要结合国家开展的“普法”活动,广泛地宣传国家的行政复议法和行政诉讼法及其相关的法律知识,提高社会各方面尤其是广大人民群众对行政复议法和行政诉讼法的重要性的认识。宣传教育要特别注重实效,而绝对不能流于形式。应当有针对性地从不同对象的实际出发进行宣传教育,逐渐培养他们的行政复议和行政诉讼意识。首先,要通过一些典型案件对广大公民进行行政复议法和行政诉讼法知识的教育,帮助他们转变传统的“敬官、让官、怕官”的观念,克服其不知、不敢、不愿提起行政复议和行政诉讼的思想,要使他们明白,提起行政复议和行政诉讼是国家法律赋予他们的正当的民主权利,同时也要正确地行使提起复议权和诉讼权以便通过法律途径解决行政纠纷。其次,要通过教育,提高广大行政复议人员和行政审判人员的政治素质和业务素质,克服畏难情绪,努力做好行政复议和行政审判工作,为国家实施西部大开发战略贡献力量。最后也要通过教育,提高广大行政机关及其行政执法人员对行政复议和行政诉讼的认识,使他们努力改进行政执法活动,严格依法行政,并积极配合行政复议机关和人民法院切实贯彻实施好行政复议法和行政诉讼法,使之努力做好行政复议和行政审判工作。

第二,修订和完善行政复议法和行政诉讼法,进一步健全行政复议制度和行政诉讼制度,从而进一步健全和完善行政执法行为的矫正机制。从现阶段的实际情况来看,我国现行的行政复议法和行政诉讼法都存在着很多不完善、不适应实际需要的问题,尤其是行政诉讼法,迄今已经颁行十多年了,很多情况都发生了相当大的变化,需要“修法”或制定实施细则。对于我国现行的行政复议法和行政诉讼法,只有通过“修法”或制定实施细则等措施,具体讲,就是修改行政诉讼法,制定行政复议法的实施细则,才能够使之适应现阶段形势发展的需要。即是说,要为全面建设小康社会宏伟目标营造良好的行政执法环境,就必须进一步健全和完善行政执法行为的矫正机制,因此就需要修订和完善我国现行的行政诉讼法和行政复议法。

第三,为了进一步健全行政执法行为的矫正机制,还要从现阶段各地区的具体实际出发,切实为行政复议法和行政诉讼法的实施创造有利的物质条件和工作环境。首先,要从立法上明确规定行政复议法和行政诉讼法实施所需要的人力、物力和财力等,从而为行政复议法和行政诉讼法的实施,为进一步健全行政执法行为的矫正机制提供法制保障;其次,在行政复议和行政诉讼实践中,要建立健全行政复议机构和行政审判机构,充实和加强行政复议和行政审判力量,调配合格的行政复议人员和行政审判人员,并为行政复议和行政审判工作提供必要的财力和经费,从而为广大人民群众提起行政复议和行政诉讼奠定物质基础。

第四,要继续深化体制改革,为进一步健全行政执法行为的矫正机制营造良好的政治环境和体制保障,使行政复议法和行政诉讼法能够切实地得以贯彻实施。必须尽快地改革现行的政治体制、经济体制和行政管理体制中一切不利于公正地进行行政复议和行政诉讼的弊端,努力致力于体制的创新,克服行政机关和地方行政首长对行政复议和行政诉讼工作的干扰,提升行政复议机构和行政审判机关的级别,建议将现行的行政复议机构升格为独立的行政复议机关;取消基层人民法院中的行政审判庭的设置,从中级人民法院到最高人民法院的各级法院,都在其辖区内分别建立行政审判巡回法庭审理下级政府的行政案件,使行政审判法官位高、权大且具有超脱性。总之,应当改变现行管理体制,避免行政机关在人、财、物等方面对行政复议组织和人民法院的牵制,实现行政复议组织和行政审判机关在人、财、物等方面的独立,从而使行政复议组织和人民法院能够依法、公正和独立地行使行政复议权和行政审判权,使之严格贯彻实施行政复议法和行政诉讼法,努力保证办案质量,切实保障行政相对人的合法权益,严格依法监督行政执法机关依法行政,为行政复议法和行政诉讼法能够切实地得以贯彻实施创造条件,使行政执法行为的矫正机制进一步得到完善,以便为实施服务型政府工程和为全面建设小康社会宏伟战略目标营造良好的行政执法环境。

综上所述,可以看出,实施服务型政府建设工程,既是党的十六大提出建设“社会主义政治文明”宏伟目标的内在要求,也是在政府管理领域实践“三个代表”重要思想的具体体现。在致力于服务型政府建设的历史过程中,改革现阶段的政府行政执法是其重要的一环。而改革行政执法则是一项复杂而艰巨的系统工程,它既涉及到行政执法人员的观念和素质问题,更涉及到行政执法的职能和体制问题,还涉及到行政执法的监督和责任问题,如此等等。完成这项系统工程,任重而道远。但是,我们坚信,在推进行政执法改革的实践进程中,只要坚持以“三个代表”重要思想为指导,本着整体设计、科学规划、精心实施、分步到位的原则,积极稳妥、持续不断地推进行政执法的系统改革,致力于建设一个以广大公众为本、以为社会提供优质服务为价值取向的并为广大人民群众衷心拥护和充分信赖的服务型政府,即一个能够实践“三个代表”重要思想的真正的人民政府的目标,就将会尽早实现。


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