• 1. 第一讲 公务员制度概论
    • 2. 教材: 舒放,王克良:国家公务员制度,中国人民大学出版社,2011 谭功荣:公务员制度概论,北京大学出版社,2007
    • 3. 参考书目: 吴志华:当今国外公务员制度,上海交通大学出版社,2008 宋世明,等:中外行政人事体制比较,国家行政学院出版社,2010
    • 4. 讲课安排: 1、共18次,讲课10次左右,1次机动课时; 2、学生活动5次,1次机动课时; 3、平时成绩(点名:2次共10分;作业30分); 4、考试(期末闭卷考试,60分)。
    • 5. 学生活动和作业安排: 基于情境模拟的公务员制度课程教学改革研究 5次情境模拟活动
    • 6. 第一次活动和作业: 8位同学,一人做一套行测题目,课外做完并评分,课堂上讲解得分,做题心得、技巧与相关发现等; 4位同学,一人做一套申论题目,讲一讲申论写作的技巧、套路等。
    • 7. 在课堂展示时请尽量呈现某一套你做的题目,并讲一讲你不会、不懂或错误的地方。 此次活动目的:了解公务员考试相关知识,学习公务员考试应试技巧等。 课后每人上交一篇做题心得。
    • 8. 第二次活动和作业: 8位同学一人准备公务员施政活动中常用的公文,讲一讲你选择的某个类型公文的写作要求,格式等,并在课堂上呈现你所写的此类公文。 典型的公文:如通知、公示等。 课后上交一篇公文范本和写作要求讲解材料。
    • 9. 第三次活动和作业: 15位同学组成一组,准备一场公务员面试活动,自己查看资料和视频了解公务员面试的要求、技巧、流程等,然后在课堂上现场演示公务员面试活动。 各位同学选择好角色,选择好问题和答题等。 课后每位同学上交一份你参与的活动部分及心得。
    • 10. 第四次活动和作业: 15位同学准备一次会议,即你们小组是某个会议的筹办者,请通过你们的安排呈现会议的相关要素。 并在课堂上现场讲解主办此次会议你们所作的准备工作以及期间遇到的问题等。 课后每人上交一份关于办会的心得和要点的材料。
    • 11. 第五次活动和作业: 15位同学准备一场官员与民众沟通的活动,如接访等,请各自安排好角色并具体的呈现和表演。 课后各位同学上交一份关于官员对待民众以及如何搞好官民关系的心得材料。
    • 12. 另外30位同学,分成6组,分别作为五次活动的监督者和现场点评者。 课后每位同学提交你所参与的活动的点评材料。 其他同学,就公务员制度的理解或讲课中的相关问题写一个小材料,500字左右并上交。
    • 13. 一、公务员概念: 2006年《中华人民共和国公务员法》: 公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
    • 14. (1)依法履行公职:从事公务活动,不是为自己工作,也不是为私人的企业或组织工作。 (2)纳入国家行政编制:排除在国家举办的事业单位工作的人员。 (3)由国家财政负担工资福利:不是财政供养人员都是公务员(公立学校教师、科研院所人员)。
    • 15. 国外公务员概念: 狭义的范畴: 英国:事务官(指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的常任官员); 不包括政务官(选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等); 英联邦国家。
    • 16. 中间的范畴:美国:将政府中的所有公职人员都称为公务员,但适用于公务员法的只是事务官。 广义 的范畴:法国:把从中央到地方政府机关的公职人员及国会除议员之外的工作人员、审判官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员统称为公务员。
    • 17. 二、我国公务员的形成 改革开放以前: 干部人事制度——国家干部(村干部、组干部等) 至1978年底全国干部总数是1740万。 党的十三大:确立干部分类管理原则,把政府工作人员分离出来,实现公务员管理,其他机关工作人员参照公务员管理。
    • 18. 1993年公务员暂行条例:公务员是指国家行政机关干部。 2006年公务员法:行政机关、共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关的工作人员都属于公务员。
    • 19. 我国公务员概念的特点: 1、与法国、日本把所有公职人员都称为公务员不同; 2、与英国那样只把副部长以下的非选举和非任命的政府机关工作人员称为公务员不同; 3、与西方国家划分为政务官和事务官不同; 4、与西方国家只划在中央一层不同。
    • 20. 三、公务员制度: 对公务员进行管理所依据的法律、法规和规章的总称。 为什么要建立: 1、分类管理。党、政、企、事、群单一模式。 2、科学管理。考试、录用、考核、培训、退休等规范化、法制化。
    • 21. 3、进口管理。统分统配、组织或个人介绍——逢进必考、择优录用。 4、出口管理。退休、聘任、改任、辞退、辞职、交流等。能上能下、能进能出。
    • 22. 我国公务员制度的特点: 1、坚持党的基本路线。 《公务员法》第四条:公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻社会主义初级阶段的基本路线,贯彻中国共产党的干部路线和方针,坚持党管干部原则。 西方:政治中立(不参加党派、无党派倾向)
    • 23. 2、坚持党管干部。 党的干部制度的组成部分,按党的路线、方针、政策制定。 政府组成人员和重要干部由党委管理、党委组织部考察、党委决定。 (进了组织部,天天有进步) 西方:不受政党干预;与党派政治脱钩。
    • 24. 3、德才兼备,以德为先。 什么是“德”? 邓小平:所谓德,最主要的,就是坚持社会主义道路和党的领导。 西方:强调“专才”和“通才”。 也强调“德”,但与中国有差异。
    • 25. 4、不区分政务官和事务官。 所有公务员在政治上与党中央保持一致。 西方:实行“两官分途”,政务官“政治化”,事务官“职业化”。
    • 26. 我国公务员制度的形成: 改革开放前,干部人事制度 改革开放后,原有的干部人事制度弊端凸显 1980年,邓小平:坚持解放思想,克服重重障碍,打破老框框,勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度。
    • 27. 对干部制度的改革: 1、四化方针。 “四化”指革命化、年轻化、知识化和专业化。
    • 28. 1980年8月,邓小平在中共中央政治局扩大会议上提出:选干部要注意德才兼备。 “所谓德,最主要的,就是坚持社会主义道路和党的领导。在这个前提下,干部队伍要年轻化、知识化、专业化,并且要把对于这种干部的提拔使用制度化”(《邓小平文选》第2卷第326页)。
    • 29. 同年12月,邓小平在中共中央工作会议上又指出:“要在坚持社会主义道路的前提下,使我们的干部队伍年轻化、知识化、专业化,并且要逐步制定完善的干部制度来加以保证。提出年轻化、知识化、专业化这三个条件,当然首先是要革命化,所以说要以坚持社会主义道路为前提。”(同上书第361页) 1982年12月在中共十二大上,干部四化标准被写入了大会通过的新党章。
    • 30. 革命化:政治素质要求,坚持四项基本原则,拥护和执行党的基本路线,在政治上同中共中央保持一致。 年轻化:年龄要求,年富力强,精力充沛。一方面把优秀中青年干部选拔到领导岗位上,一方面实行离退休制度。
    • 31. 知识化:文化水平要求,既要注重学历,又要注重真才实学。 专业化:专业水平和业务能力的要求,使之成为精通本行的行家和能手。
    • 32. 记者:有过多次与小平的接触,您有没有受到一些影响?或者说,对他的言行感触最深的是什么?工作上面的或是观念方面的?   叶如棠:要说影响,是有的。当年我当上部长,与小平提出的“干部四化”有直接关系。
    • 33. 1985年春天,我正忙着1500人的设计院的改革工作,当年中组部部长尉健行同志通知我将调任城乡建设环境保护部(现建设部)部长; 接着,万里副总理找我谈话,尽管我一再表示从未有过在政府工作的经验,一直是在基层搞技术,但似乎没有商量余地,只好硬着头皮干起来。那年我45岁。
    • 34. 当时有一种说法,说我是“共和国最年轻的部长”。那时候,对我的猜测很多,什么“某人的儿子吧”,“某人的女婿吧”,实际上在我的直系亲属中,连一个共产党员都没有,哪有什么背景?
    • 35. 2、老干部退休制度。干部队伍年龄严重老化。 中央在着力清除“四人帮”帮派体系的同时,为绝大多数老干部恢复了工作,并且将他们安置到重要的领导岗位。 邓小平:1904-;李先念:1909-;叶剑英:1897-等等。
    • 36. 陈云在1981年7月召开的省、市、自治区党委书记座谈会上说:“老干部带病工作的人,或者病死病倒的人,一天天增加。” “现在省委、地委的主要负责同志多数是六十岁以上的干部,其中不少还是七十岁以上的干部,政府各部门的领导同志大体也一样。”
    • 37. 在干部领导职务问题上,党和国家虽然从来没有明文规定过领导职务终身制,但在过去的许多年中,干部任职不受年龄、健康、任期的限制,而且任职与工作业绩基本上没有什么联系。
    • 38. 领导职务终身制的现象造成干部队伍严重老化的局面。老干部不退下来,中青年干部就无法提拔上去。因此,废除领导职务终身制,建立干部的离退休制度势在必行。
    • 39. 1980年8月中央政治局举行扩大会议专门讨论党和国家领导制度改革的问题。会上邓小平作了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话。 “干部领导职务终身制现象的形成,同封建主义的影响有一定关系,同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系”。
    • 40. 会议研究了中央政治局向将要召开的五届人大三次会议提出的关于国务院领导成员变动的建议: 华国锋不再兼任总理,由赵紫阳接替,邓小平、李先念、陈云、徐向前、王震不再兼任副总理,由精力充沛的同志担任,王任重因任党内重要职务,也不再兼任副总理,陈永贵要求解除他的副总理职务,中央决定同意。
    • 41. 1982年2月,中央作出《关于建立老干部退休制度的决定》,在党的历史上第一次建立了干部离休退休和退居二线(包括当顾问和安排荣誉职务)的制度。
    • 42. 《决定》规定: “担任中央、国家机关部长、副部长,省、市、自治区党委第一书记、书记、省政府省长、副省长,以及省、市、自治区纪律检查委员会和法院、检察院主要负责干部的,正职一般不超过65岁,副职一般不超过60岁。担任司局长一级的干部,一般不超过60岁。”
    • 43. 1980年8月中央政治局扩大会议提议设置一个顾问委员会,连同中央委员会,都由党的全国代表大会选举产生。
    • 44. 邓小平评论说: “顾问委员会,应该说是我们领导干部职务从终身制走向退休制的一种过渡……我们选择了史无前例的这种形式,切合我们党的实际。”
    • 45. 按照邓小平“再经过十年,最多不要超过十五年,取消这个顾问委员会” 的指示,中央顾问委员会只存在两届(每届5年)。 在中央顾问委员会完成了它的历史任务以后,十四大同意不再继续设立顾问委员会,标志着改革开放之初非常突出的新老干部交替问题得以顺利解决。
    • 46. 3、打破干部任用单一委托模式。 实行委任、选任、考任、聘任等多种形式。
    • 47. 1984年起,中组部和原劳动人事部组织专家和实际工作者起草《国家工作人员法》,1985年改名为《国家行政机关工作人员条例》。
    • 48. 党的十二届六中全会后,中央成立政治体制改革研讨小组,下设干部人事制度改革专题组。 专题组根据中央指示精神,对《国家行政机关工作人员条例》做了修改,并将条例改名为《国家公务员暂行条例》。
    • 49. 与此同时,建立公务员制度作为政治体制改革的一项内容,经党的十二届七中全会通过,并写人十三大报告。 1988年3月,七届全国人大一次会议提出要抓紧建立和逐步实施国家公务员制度,尽快制定《国家公务员条例》,研究制定《国家公务员法》。
    • 50. 1989年初开始,在审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局等六个国务院部门实行公务员制度试点工作。 1990年,又在哈尔滨市、深圳市进行试点。 此间,多次就公务员条例征求意见。
    • 51. 1992年-1993年,党中央、国务院多次举行会议讨论《国家公务员暂行条例》。1993年8月14日,国务院发布《国家公务员暂行条例》,自1993年10月1日起施行。 至此,我国公务员制度正式建立。
    • 52. 1995年,中央颁布《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》,围绕“扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督”的改革思路进行改革。
    • 53. 随着人事制度改革的深化以及进一步借鉴国外人事制度和公务员制度等,原有的《国家公务员暂行条例》需要总结和完善,立法层次也需要提升。 2000年颁布的《深化干部人事制度改革纲要》提出要抓紧研究制定公务员法。
    • 54. 2005年4月27日,第十届人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》,自2006年1月1日起生效。 公务员法的出台在我国五十多年干部人事制度管理工作历时上具有里程碑意义。
    • 55. 四、国外公务员制度的发展 目前世界上大约有六十多个国家和地区程度不同地实行公务员制度,并且这一制度是政府行政管理的一项基本制度和国家政治制度的重要组成部分。
    • 56. 国外公务员制度形成于19世纪中叶,公务员一词原文“civil servant”。 Civil servant 的中文意思:公务员、文职人员、公职人员、文官。
    • 57. 日本在二战前采用“文官”称谓,战后改称“公务员”。 英美等国仍采用“文官”称谓。
    • 58. 世界上公务员制度比较发达和先进的国家: 英国、美国、德国、法国、新加坡、澳大利亚等。
    • 59. 五、西方早期的官吏制度: 恩赐官职制(封建委任制): 君主和贵族将官职赏赐给下属的任官制度。 包括君主专制的恩赐制和资产阶级权贵的个人恩赐制。 文职官员的任命,由国家最高统治者根据门第和私人关系予以恩赐。
    • 60. 在君主制度下,官职、爵位是君主的私产,君主掌握着任用官职的权力,可以凭自己的主观好恶任用下属官吏。国王以恩赐的方式分封大小诸侯,君主和各诸侯以恩赐的方式任命自己的下属官吏。
    • 61. 资产阶级革命胜利后,国王及其枢密大臣在很长一段时间里,仍保有任免政府官吏的实权,即所谓“恩赐官职”权。 18世纪80年代后,虽然规定文官录用要先由各部门负责人或高级官员推荐,再由国王、首相任命,但最后决定权仍然掌握在国王和首相手里。直至19世纪中叶实行文官制度之后,恩赐制才被废除。
    • 62. 如在秦汉时期宰相、将军以下的官职,由皇帝随时任命;在魏晋时期的九品中正制和隋唐以后的科举考试制度下,皇帝和大臣仍有例外的赏赐。
    • 63. 政党分肥制(政党分赃制): 随着资产阶级两党制正式形成而出现。 最早出现在美国,存续时间较长(1829-1883)。 执政党频繁更迭——“战利品归胜利者所有”。
    • 64. 指在大选中获胜的某党总统(总理),把国家的公职作为肥缺分配给本党党徒及其支持者的制度。 每当一个政党执政并组成内阁,便相应任命大批党员担任公职,撤换一批官员。
    • 65. 美国的政党分肥制发展成两个层面: 一是官员任命论功行赏。把空职当做肥缺,按在竞选中为本党出力大小原则,把官职授予给本党党徒及支持者,作为政治报酬。而得到官职的人,则把薪金2%作为回报交给本党。人称“百分之二俱乐部成员。
    • 66. 二是政策倾斜。获胜的政党利用政府权力制定有利于本党或背后支持本党的社会利益集团,如财政资助、签订合约、出卖政府专卖权、发包公共工程等 。
    • 67. 结果: 政府行政人员经常大换班、肥缺分赃、政府管理不稳定和不连续。 由于政党分肥制,党逐渐不在象他应该作的那样,全力履行有利于国家意志的表达的功能。事实上,在许多情况下,他都成为一种障碍,而不是一种帮助!————古德诺《政治与行政》
    • 68. 政党分肥制的危害: 1、用人唯亲、拉帮结派、文官质量严重下降。(缺乏才能、无一技之长、混日子) 2、管理松散、人浮于事、工作效率低下。(安插党羽,增设闲置、十羊九牧、滥竽充数)
    • 69. 3、争权夺利、损民肥私、政纪废弛、道德沦丧、贪污腐败。 4、干扰总统政务活动,甚至影响总统性命。总统获任后,成批求职者蜂拥到白宫、向总统要官。林肯面对求职者愤愤地说“分肥制对共和国的危害比叛乱还大”。
    • 70. 林肯比喻:一个房东,整天繁忙地领着房客看房子,以至前院着了火,也没时间去救。 第九任总统威廉哈里森,竞选期间精疲力尽,入住白宫后,遭到求职者轮番进攻,上任一个月就累死了。人们认为他是政党分肥制的第一个牺牲品。
    • 71. 第20任总统詹姆斯加菲尔德上任后,力求改变分肥制,在纽约海关部门任命中任命了一个非保守派康克林派的成员,由此,加菲尔德遭到保守派康克林派的谋杀,遇刺身亡,加菲尔德成为政党分肥制的第二个牺牲品。
    • 72. 为了建立一个廉洁、稳定、高效的政府,以保护整个资产阶级的利益并促进资本主义生产的发展,从19世纪50年代开始,先是在英国,而后在世界上许多国家逐渐形成了公务员制度(文官制度)。
    • 73. 西方国家公务员制度的形成方式: 1、在反对“恩赐官职制”和“政党分肥制”过程中确立公务员制度。 针对“恩赐官职制”和“政党分肥制”的弊端,1853年,英国明确提出对公职人员实行考试任用制度。 1854年,《关于建立英国常任文官制度的报告》系统提出以考试任用制度取代“恩赐制”和“分肥制”。
    • 74. 2、主要在反对“政党分肥制”过程中确立国家公务员制度。 从1840年开始,美国社会各界反对“政党分肥制”的舆论日甚,国会和总统也开始在小范围内进行小规模的考任制改革。1883年,国会通过了《彭尔顿法》,提出建立公开考试、择优用人的制度。
    • 75. 3、总结和仿效英、美等国公务员制度。 日本、法国、联邦德国等纷纷仿效英、美,各国在实施公务员制度过程中做了许多技术修改, 不过,大体都遵循公务员制度的基本原则和精神,从而在世界范围内逐步形成了现代文官制度。
    • 76. 英国公务员制度的建立和发展 1853年英国首先格拉斯顿委派诺斯科和杜维廉两人调查英国任用官吏的情况。 1854年,两人提出的报告指出,在英国想做官的多是庸碌无能之辈,能进到政府做官的人大多同大臣有关系。
    • 77. 报告建议设立一个考试委员会,按照才能和教育程度录用应考的年轻人。 这份报告还就文官制度的改革提出了四项后来逐步得到实现的原则性建议:
    • 78. 1、将政府的行政事务分为智力工作和例行工作。智力工作指行政管理和政治性职务,由通过大学课程为基础的考试选用的人员担任;例行工作人员也要考试,但只要求具有中学文化程度。
    • 79. 1876年,枢密院试图建立文书人员系统,40多年后实现。 1920年,全国文官统一分为行政、执行、文书和事务人员四个等级。
    • 80. 2、凡初任人员都应按规定年龄从学校毕业,通过竞争考试表明具有通才智力后才能被择优录用。 1855年,英国成立文官事务委员会,举行统一考试,从各部提名的候补人员中择优选拔。
    • 81. 1859年规定只有经这个委员会录取而被任用的人员才有在退休后领取退休金的权利。 1870年,枢密院宣布,除内政、外交两部外,其他各部缺职均应由公开竞争考试合格的人员担任。
    • 82. 3、对各部人员实行统一管理,各部之间人员可以互相转调和提升。 1919年,文官全国一体化才实现。
    • 83. 4、高级文官职位提升,以上级年终考核报告为依据,低级事务人员提升以年资为依据。
    • 84. 由此,形成了两类官员: 政务官:随内阁更迭而进退。 事务官:不参加党派活动。
    • 85. 此后,英国文官制度几经改革,建立起竞争考试、通才教育、政治中立、职务常任等为原则的制度,至今仍然是英国文官制度的支柱。