中国民公安学学报（社会科学版）
2007 年第 1 期 No 1 2007 Journal of Chinese People＇s Public Security University ( Social Sciences Edition) 总第 125 期 Sum125
群体性事件应急处置指挥机制
运行障碍突破
牙L 雯陈普宪
（广东警官学院广东广州 510232)
［摘 ］ 公安机关处直群体性事件程中处直体角色认知障碍组织协调障碍绩效
评判障碍阻滞群体性事件应急处直现场指挥机制良性运行深层障碍素群体性事件应急处直指
挥灵活高效必须克服障碍素适应改善群体性事件应急处直指挥系统运行环境条件事件
应急处直相关机制进行配套改革增强警务工作动性针性实效性实现群体性事件应急
处直指挥框架模塑化指挥方式弹性化预案形式群体性事件进行项目化常态理实行全警轮
值轮训事件处直专业力训练加强信息化建设组织间动态协调现行公安全危机应急理
体制公安机关解决群体性事件应急处直协作战力足提高应急处直指挥效效途径
关键词］ 群体性事件应急处直指挥机制运行障碍协配合
［申图分类号］ 0631 43 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1672 2140 (2007) 01 0077 07
着改革开放断深入社会结构调整
社会诸领域济利益矛盾导致群体性事件时
发生业已成影响社会稳定突出问题群体
性事件（简称事件）社会问题集中化
激化显性化结果涉社会矛盾复杂矛
盾激化表现方式众参事件群规模
等影响事件发展变化素极确定
公安机关妥善处置事件带挑战前
处置实践表明方公安机关事件应急
处置中常常处紧急动状态事件现场局势
快速效控制文拟组织指挥层面出
发通分析前事件应急处置机制运行障碍
探讨事件应急处置机制中应着重解决关键问题
公安实践部门提供参考
群体性事件应急处置指挥公安机关事件现
场级指挥员根现场态势级领导处置策
略确立处置行动目标辖警力装备等资
源进行筹划组织调度处置行动进行决策
控制活动群体性事件突发性变异性
事件应急处置指挥常常情况紧急信息充分
条件展开现场领导决策力信息沟通
畅参战单位部门间协配合够事件应
急处置常遇见问题什事件应急处置指挥
机制实际运行中常陷阻滞动境？什
素影响制约着层级政府职单位尤公
安机关警员事件处置程中合成行动效
率？笔者认三方面障碍阻滞事件应急
处置指挥机制良性运行素：
（）角色认知障碍
角色认知指社会背景中角
色判断相应角色规范采取恰行
程实践中受体素质部门位义
影响事件发生委政府领导涉事单
位政府部门公安机关事件应急
［作者简介］孔雯（ 1968 ）女汉族江西吉安广东警官学院警务战术指挥教研部警务指挥危机理
教研室副教授法学硕士陈普宪 (1954 ）男汉族广东肇庆广东警官学院培训部副教授
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ChaoXing孔 雯 陈普宪 t 群：倦费事件应急处置指挥机制运枚障碍突破
处置中角色认知出现错位障碍导致出现角色
清角色突角色中断角色失败等角色失调现
象直接制约着事件应急处置指挥机制良性运
行角色失调现象具体表现方面：
1 基层政领导事件应急处置
中战略性指挥决策领导职责位认识
清缺乏群体性事件驾驭力断
断贻误战机导致事态越拖越严重越位粗
放指挥战略性指挥转战术性指挥甚直接
指挥处置行动断原指挥链形成头指
挥样指挥必然造成时抽调组合形成处置
力量适行动混乱
2 涉事单位政府部门片面认
事件爆发正单位部门事件
焦点问题力解决导致忽视解玲须
系玲事件应急处置中扮演着力
配角角色问题交级委政府
领导处理者矛盾升级激化求公安机关介
入予控制希警察代表国家强制权威压
制解决问题公安机关推事件处置第线
加剧事态严重性源头问题解决情
况公安机关断闹事处置闹事
处置反复恶性循环中疲应付元谓
消耗量警力
3 方公安机关事件应急处置
中角色认识模糊常常走处置行动反应度
反应足两极端关群体性事件处置政
策文件事件应急处置总体指挥架构中事发
委政府领导事件处置指挥决策者公
安机关级委政府进行处置决策参谋助
手落实委政府关维护社会治安秩序保
障社会公安全决策指令组织者执行者
事件危社会公安全社会稳定时公安机关
正式介事件治安态势进行控制群
体性事件社会诱十分复杂已泛化诸社
会领域公安机关抓捕犯罪嫌疑纠纷调处
事查处等警务行动中常执法争执成
群体性事件突象类事件应急处置
中公安机关角色已级命令执行者转换
事件事方事件应急处置中仅控制事
件现场治安态势责解决诱发事件源
头问题息事件公安机关形成惯性
社会问题引发事件应急处置中未握
角色包揽越位行事常介入事
• 78 •
件时机处置手段引发新矛盾成新
突指象扩事态相反趋
公安机关事件应急处置中角色予机
械认知片面强调事件涉矛盾焦点公安机关
没关系公安机关力解决社会矛盾僵
化公安机关事件应急处置中参谋助
领导决策命令执行者角色理解级没
达行动命令动等事件现场治安态
势变化视见动实施职责干预
控制事态蔓延发展事件规模愈愈

（二）组织协调障碍
处置群体性事件委政府领导警
种部门参统行动针某事件
采取时性联合处置行动公安机关事件应急
处置程中行动涉两层面指挥：
委政府负责担总指挥公安武警
等关公安全职部门涉事单位政府部
门负责参组成事件应急处置总指挥部进行
总体策略性指挥层面公安机关根
已发生事件进行性质类型规模危害程度
初步判定组建公安机关部警种部
门单位负责参事件应急处置现场指
挥部实施事件控制战术性指挥两层面指挥
属合成型协作指挥公安机关两承
接指挥层面中分扮演着执行者指挥
者角色指挥架构中成员建立良沟
通协调处置行动成败尤重然
条块结合双重领导公安理体制框架
事件发生公安机关处方委政府领导
级公安机关委领导结合点接受区域
委政府领导时需遵循级公安机关
达工作指令求出职责利益考
虑事件应急处置中方委政府领导决策
级公安机关工作指令求时致甚
相悖致公安机关陷入角色突
次事件应急处置体成员间协作未
制度化公安机关涉事单位相关政府职部
门处置行动中常常政彼间社会资
源信息情报未全面实现享样方面造成
项工作部门持续重复现象严重浪费
已足力物力方面增加沟通壁垒
确定性难快速效调配处置资源加
组织协调成
ChaoXing孔 雯 Ff 普究二群外性事件应急处革指挥机制运行障碍突破
第三事件应急处置现场控制指挥架构
中指挥长拥集中统指挥权
场参事件处置警力适应紧急警务需
时警种单位部门甚区域抽调
相互间缺乏合作联动默契加前制
定事件处置预案较抽象少演练现
场处置行动短时间达协致客观存
磨合障碍
第四现场处置装备规范影响事件应
急处置现场指挥协调障碍前公安理
体制公安机关费保障方财政
方财政状况优劣政府警务资源投入直
接决定着公安机关警务装备水
公安机关警务装备水参差齐参战警力
携带种警务装备规格类型技术性
等方面存着较差异现场警力
部署组织协调增加困难现场指挥通讯
例保持灵敏流畅通讯联络实现现场指挥协
处置重技术保障参加事件处置行动
单位购置价格昂贵指挥车等指挥装备
通讯技术标准致实行闭环通讯系统难
现场联合协处置行动中发挥应具作

（三）绩效评判障碍
群体性事件应急处置委政府领导
部门单位针某事件实施时性联合处置
行动项短期专项工作目前事件应急
处置绩效评判属验型笼统判断衡量标
准模糊息事件处置目标处置行
动进行宏观衡量确切描述事件应急处置
工作评判标准绩效评判标准指挥员决
策处置员行动方具指引作模糊
性利事件应急处置行动效控制外参
加处置工作员完成处置务便回原单位工
作事件应急处置工作中表现者未纳入
工作绩效考核范围者考评者忽视工作绩
效考核工作单位济利益政治利益挂
钩便创造效益工作失兴
趣动力
参战员体境遇相类似目前级政府
群体性事件预防处置工作采责追究压
力型理现实中责制度操作性足
未相关单位发挥真正制约规范作
方面缺乏相应激励制度参群体性事件应
急处置消耗力物力等资源外难参
战部门单位带社会荣誉发展空间等组织利
益时候事件应急处置作级领导
达项必须履行职责务高成低效
益高成零效益甚高成负效益制度设计必
然实践中遭抵触致单位工作员
遇事件应急处置工作采取推霞拖拉办
法现场积极作处消极应
状态必然影响事件应急处置现场指挥成
效
通述事件处置组织指挥框架机制运行障
碍分析清楚前群体性事件应急
处置程中出现诸行动失调现象指
挥体制制度设计足等组织素影响
处置体角色认识错位处置力足等
观素影响条块结合双重领导公
安理体制委政府导相关职部门
联合处置群体性事件应急处置模式变情况
公安机关应动适应组织环境着重握面
方面问题克服减少影响群体性事件应
急处置指挥机制正常运行障碍素：
（）角色规范处置指挥框架模塑化
述障碍分析表明事件处置体处置
行动中角色认知直接影响着行动事
件应急处置委政府领导部门警种
时性联合处置行动行动中角色
时工作架构中角色存较差异性
应急状态短时间完成新角色认知
件较困难事解决问题必须事
件发生前参事件应急处置单位组织
明晰行动中角色必须履行职责
务事件涉矛盾广泛性爆发形式样性决
定着事件处置体确定事
时断变化样条件笔者认应通
事件应急处置现场组织指挥框架模塑化减少
角色认知障碍带行动混乱
组织指挥框架模塑化指事件应急处置现
场指挥基组织结构类型相固化规范位组
织结构中点种角色职责务引
发事件社会矛盾异事件表现出形式特
点异事件应急处置指挥构架基表现直
线参谋型矩阵型两种类型组织结构现
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ChaoXing孔 吏 陈昔究二群外件事件应 i 置指挥机制美行障碍突破
场组织指挥框架模塑化提供基础
已验明确细化两类指挥架构
行动组织员职责务目权限
警力调度协作途径方法程序相配套
应急警务绩效考核标准做指挥者元指令
单位担现场组织指挥框架中
组织角色明指令行
动容行动标准应该处置现场做什
做做什程度现场组织指挥框架模塑化
质意义流动行动角色固定
行动者必须动适应角色扮演需否
扮演事件应急处置中种行动角色关键
必须事先正确认知种行动角色具备扮演
角色力
（二）预案制定群体性事件项目化常态理
现实中常常群体性事件堵
路围攻械斗等形式突然爆发事发政府
应急处置较仓促：时组建指挥机构时
抽调处置力量时搜寻传递事件相关信息时
研究事件应策略时寻求处置行动装备保障
…··诸时事件应急处置指挥容易
陷入紧急动利环境事件现场局势
诸时带牵制快速效
控制仓促阵弊端已非常明确
认识委政府导相关职部门联合
处置群体性事件应急处置模式制定层
面类型预案应急处置行动准备
安排成理关系提高处置指挥效率
理性选择
群体性事件应急处置预案实施重处置
行动事先进行系列行动设计安排
预测制定种供选择处置方案目
争取处置工作动权理设计层面预
案制定现行政机制环境聚合参处置行动
部门单位力量提高事件应急处置效率合
理制度途径然处置实践层面前预
案部门区域专业相互分离
封闭相互配套衔接较散乱缺乏整体处
置针’性加预案容抽象原
模糊性语言居实际操作性指引偏少行
动单位员缺乏实价值许预案
制定出束高阁未广泛学解
致事件发生处置员然验行事事件应
急处置指挥未预案存力加强
· 80 ·
改善
预案事件应急处置指挥中真正发挥辅助
决策行动指南作笔者认首先需更新
群体性事件应急处置观念认识机
械简单群体性事件应急处置局限事件
发生处置应处置工作范围扩事件
爆发前警务常态系列处置准备工作唯
未雨绸缪危乱次公安机关制定处置
预案时应摒全理想处置模型群
体性事件进行项目化常态理谓项目化常
态理根警情确定需特加关
注引发群体性事件社会矛盾作
专项社会防控工作纳入相关单位日常警务工作
中群体性事件然具突发性引发群体
性事件矛盾发生积累爆发般
酝酿演变程妥善处置事件留出空
间时间公安机关通信息研判根
警情事件预测分项目制定针性强容
具体操作处置行动预案分项目制定群体性
事件应急处置行动预案求某种维度（诸
事件爆发形式引发事件社会矛盾等）
极易发生群体性事件（通研判确定）进行
分类类群体性事件展开研究具体
理环境文环境组织环境等环境素确立
事件发展阶段处置目标模塑化现场指
挥架构角色具体化确定须重点控制区域警力
分布描绘实战图现场运处置战术进
行详细说明
外项目化常态理求预案制定应
警务行动规范文件形式发相关行动单位
警员明白某类群体性事件突然发生时
应急处置中职责现场指挥员
参加行动员面某种紧急状态时够容处
置懂排兵布阵战术运减少指挥行动
盲目性提高处置效率
（兰）指挥方式弹性化全警轮值轮训机
动训练
警务指挥分常态般警务指挥特殊情
况重紧急警务指挥两种形态指挥活
动群体性事件应急处置指挥属特殊情况重
紧急警务指挥指挥者实现特定处置目
属机构单位相关警力重警务处置行动
进行运筹谋划发令调度活动指挥者事件应
急处置阶段指挥意图否实现关键点
ChaoXing生｛立生巴立£钱投免担旦豆豆庭立案
二：否行动单位员行动
进行效支配控制二行动单位
员否具备完成处置务力
第关键点笔者认首先确立指挥
者指挥权限指挥权限需处置
事件性质发展规模态势爆发形式波区
域等素确定确定需动处置力
量次指挥者必须指挥权运行条件进行科
学认知判断选择够处置行动环境素
相适应指挥架构指挥方式处置权力分配
处置务安排实现佳结合处置行动环境
素包括处置指挥技术条件（通讯水）处
置力量组合装备状况等行动系统部环境
素行动区域理气候条件处置象情况
等行动系统外部环境素前群体性事件应急处
置指挥表现集中统指挥方式采取
传统链式指挥级行动单位未
级领导许擅行动集中统指挥然
便指挥长围绕处置目标统筹划部署处置行
动处置力量优势互补保障全局利益
通讯等指挥技术条件指挥总部信息收集
研判力求高处置实践中常常两方面
足导致实际运行指挥层次中转环节
线行动单位遇事层层报级批准层层
达等接命令时事件现场态势早已发生新变
化……样低效率僵化集中统指挥方式表
面指挥者似效控制指挥象行动
牺牲处置效率代价束缚住线处置
员手脚没收行动指令
放事态发展终导致处置行动力事态
扩
群体性事件应急处置现场指挥中
应僵化统集中指挥方式应根处置行动
环境素处置务灵活组合运集中分
散指挥方式实现群体性事件应急处置现场指挥
方式弹性化坚持集中统指挥方式分
散指挥分散指挥中坚持重点事项集中统
指挥集中统指挥植根分散指挥适
度放处置权限通明确线行动单位职责权
限务目标够根级布置务
处置行动规事件现场出现突发情况进
行适时动态控制然技术条件情况
压缩指挥层次通信息互联互通实现点
点直接指挥横协作简便效指挥方
式精确控制线行动单位员行动快速完
成群体性事件应急处置务
影响指挥者指挥意图否实现第二
关键点行动单位员否具备完成处置
务力笔者认部门单位
抽调处置力量联合应急处置模式始终困扰指挥
者问题实践中处置力量具跨警种
跨专业跨级层跨区综合性部
门单位机抽调（事件什时候爆发什
时候抽调单位抽调抽调少抽调
确定）素质战斗力参差
齐彼间缺乏合作联动默契难短时
间形成应事件统力量事件应急处置中
常常出现养兵千日兵时指挥
者指挥意图实现动局面级公安机
关提出需组建专业处置力量建议
求笔者认警力资源警务资源方财政投
足条件组建新专门应群体性事件
处置力量维持运转着现实困难
组建支专门力量解决问题：果
干区域时发生起群体性事件支专门力量
应派事件现场者说支专门力量应
少数宜警务常态情况支专门力量
训练外否应履行职责果没
职责专门负责处置突发事件工作武警部队
功间等等问题
考虑支专门力量存价值运营成
考虑现实条件较成提高
群体性事件应急处置员战斗力问题
鉴社会济发展水社会治安
特点警察队伍规模员素质结构等状况
相笔者认专业处置力量建设搞
统适合公安机关应鉴香港机动
部队轮值轮训做法制宜原巡
警队基础相关警务部门抽调警员组建
专业处置队进行轮值轮训｜｜专业处置队时进行处
置突发事件训练承担原巡警队进行社会面治安
防控巡逻职责群体性事件等突发性紧急警情发
生时承担应急处置控制现场务专业处置
队队员隔段时间（半年年两年）轮换
实行全警轮值轮训警员轮值轮训期间表
现作升职重考核容轮值轮训回原单
位继续前工作实行全警轮值轮训机动训练
制度符合公安部战训合求充分利
· 81 •
ChaoXing孔 雯 陈普 }t 群体件事件应急处置指挥机制运行障碍突破
现警力资源条件仅节约警务成
提高警员素质战斗力增值
效应干年数警员轮值轮训显现出深
圳市公安局南山分局已采取样做法该
市群体性事件应急处置工作中发挥专业处
置水作较完成处置务
（四）信息传导动态协调实现
事件应急处置层面指挥活动言处
置体间协合作影响处置行动否利展开
重环节公安机关完成群体性事件妥善
处置必须时做系统外系统组织协调
工作系统外部组织协调工作包括公安机关
委政府级公安机关涉事单位
政府相关职部门武警消防等支援部队关
系协调系统部组织协调工作警务
常态呈块状结构公安行政理组织中快速调度
警力参加处置警种部门单位警务资
源（警力种处置装备）进行组合分配形
成新紧急警务行动组织架构完成处置
务前事件应急处置中出现行动脱节协
力现象前述体制结构素影响
技术台协调规范足等协调机制运行
素影响
实行政双重领导相关政府职部门
参联合处置群体性事件应急理体制
笔者认公安机关应围绕信息传导运
方面群体性事件应急处置协合作
做准备：
明确协调体完善正式协调程
序保持事件应急处置层面行动单位间组织
协调必须建立效运行正式沟通系统公安
机关通预案形式协调体协调规范相
固定明确预案作处置沟通参
事件应急处置行动单位警力着事件规模
态势变化变化处置中遇问题需
寻求支持配合时应较明确关系指引
事件现场治安态势达种程度应级领
导（具体职务）发出警力调派指令行动单位
现场应机构联络层面行动
单位处置中遇种问题应谁沟通解决等等
参处置行动单位仅种类员
层级现场指挥者处理属遇
问题群体性事件应急处置预案应
现场指挥分层明确层级行动单位协调体
· 82 ·
规定相应协调程序
二规范信息理加强信息技术台建
设信息正确决策效协调基础公安机关
掌握事件发展态势相关信息情报
事件应急处置事件初动反应转动
疏导控制前公安机关信息化建设基
战信息理呈现出竖条型头
理区域部门间难实行信息享
解决问题公安机关应统筹信息技术台
建设规范信息理构建统信息渠道逐步
形成互联互动信息体系行动单位群体性
事件应急处置中情报互通协合作良基
础
三明确职定位构建联络道实现动态
协调群体性事件爆发着深刻社会政治
济背景种社会矛盾集中反映处置工作
涉面广政策性强公安机关处置工作中必须
寻求组织外部支持实现组织外部环境动态
衡利完成群体性事件进行态势控制
应急处置务实践表明委政府高度重
视统领导成功处置类群体性事件关键
公安机关应握角色尊重维护委
政府统领导时报相关情况信息
公安全专业角度提出处置建议措施
委政府科学决策提供参考政府相关职
部门工作协调中公安机关应积极构建相关政
府职部门联络通道实现协调工作信息化：
1 派出联络员定期联系相关职部门群
体性事件应急处置中职责进行动态操作性确
定 2 建立相关职部门互通横情报信息
系统落实信息报送反馈方式方法实现信
息享提高信息效益 3 确立定期联席会议制
度分析研判种信息研究类群体性事件动
态趋商讨处置策群体性事件应急处置
程中协调工作信息化实现处置体间
类问题动态协调逐步形成规范提供制度途
径
结语
前济发展水衡区域性差距较
公安机关群体性事件应急处置指挥工作
中遇困难政府应急处置群体性事
件理体制变情况公安机关唯立足现
实深入研究影响群体性事件应急处置指挥机制运
ChaoXing孔 雯 陈普宪：群体件事件应急处置指挥机制运行障碍突破
［参考文献］行障碍素公安系统部事件应急处置
相关工作机制进行配套改革动适应组织外环
境增强警务工作动性针性实效
性时俱进满足社会阶段公安机
关时代需求更实现维护社会秩序公
安全保障社会稳定发展警察组织目标
[ I J 杨德．群体性事件研究［ M] 北京：中国民公
安学出版社 2002
[2 ］刘创楚．工业社会学［ M] 香港：巨流图书公司
1995
（责编辑徐亚利）
Obstacles and Breakthrough of Operating Mechanisms for
Guiding Groups Incident of Meet Emergencies
KONG Wen CHEN Pu xian
( Guangdo 吨 Police College Gua 吨zhou 510232 China)
Abstract Dealing with cognizance obstacle of subject role organizing coordinate obstacle and meriting sys­
tern obstacle these are deeper factors of obstacles and breakthrough of good operating mechanisms for guiding the
scene of groups incident in meet emergencies We must overcome these obstacle factors improve its conditions and
environment if guiding the scene of groups incident in meet emergencies is high utility 币1ere should be some use­
ful measures in perfect workable mechanisms for guiding the scene of groups incident in meet emergencies such as
models of incident manage in emergency elastics of guide ways common administer of prepare plan provide the
best professional training of manage ability and enhance information construction
Key words Groups incident guiding mechanisms meet emergencies operating obstacles coordinate co­
operation
· 83 ·
ChaoXing

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