浅论权力清单制度实施


          论文题目 浅论权力清单制度的实施 目录 内容摘要: 1 一、选题背景与研究意义 2 (一)选题背景 2 (二)研究意义 2 二、权力清单的基本理念 3 (一)权力清单的概念 3 (二)权力清单的性质 3 (三)权力清单制度推行进程 4 三、权力清单制度运行现状及存在问题 6 (一)权力清单制度运行现状 6 (二)推行权力清单制度存在的问题 6 四、关于完善权力清单制度的建议与对策 6 (一)构建权力清单效力的生效要件 6 (二)跟进责任清单,实现权力与责任的对等 7 (三)统一权力清单事项的分类 7 (四)完善权力清单的监督机制 8 (五)搭建网络载体,建立政府信息共享系统 8 五、结论语 9 参考文献 10 浅论权力清单制度实施 内容摘要:权力清单制度是推行行政改革的一项重要法律制度,目的是要规范和控制政府的行政权力。从法学的角度来看,权力清单是指有有权主体通过特定的法律程序制定的关于行政权力内容、种类、数量、运行程序、行使范围等具有法律约束力的文本。权力清单被视为规范性法律文件,推行权力清单制度能够确定政府权力边界、使权力公开透明、加强社会公众对权力行使的监督、有助于法治政府的建成、有助于推进市场的健康发展。 从目前对于权力清单制度推进的效果来看,在推行过程中取得了不少成效,比如梳理了政府职权以明晰权力边界、精简了权力事项、提升服务的效率并加大改革红利、公开权力运行流程减少了自由裁量权、明确政府责任等。但因权力清单制度推行时间较短、理论研究水平不深,在权力清单制度运行过程中仍存在诸多问题,主要问题是对权力清单定位不准确,使得推行权力清单制度时目标并不明确;责任追责机制的缺失,使得权力与责任不对等,导致权力的滥用;权力清单的内容与分类标准不统一,使得在形式上看起来整齐划一的权力清单理解起来并不通透;将简政放权与权力清单划上等号,盲目减权;权力运行流程的缺乏,忽略对权力行使的方式、时间、顺序以及步骤等规定;平台运行不规范和在平台运行技术上的缺乏,使“晒权”得不到保障等。 运用比较研究、文献研究、实证研究等方法,对权力清单制度推行中存在的问题进行分析,提出了几点建议:应当努力构建权力清单法律效力的生效要件,比如确定权力清单的编制主体以及对应相关的编制程序和涵盖内容等;跟进责任清单的制定,实现权力与责任的对等;统一权力清单事项的分类,一方面根据己有权力事项分类,另一方面可以加强顶层设计;完善权力清单的监督机制,加强事中以及事后的监督,加强社会监督等;搭建网络运行载体,建立政府信息共享系统;构建程序流程运行图,公开权力运作的过程;保证权力清单的动态化,使权力清单制度的建设保持长久性与持续性。 关键词: 权力清单 法律效力 权责制度 监督机制 一、选题背景与研究意义 (一)选题背景 伴随着经济的快速发展,我国己经成为全球第二大经济体,同时,基于“十三五”规划的正式开展,我国正走在全面建成小康社会的道路上,同时也是全面深化改革,推行依宪治国,建设法治中国的关键时期,政府的“自我革命”显得尤为重要。从党的十八届三中全会中审议通过的《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》中,提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程”开始,上至党中央国务院以及各部委,下到基层各县市及部,全国上下都在推行权力清单制度,权力清单一跃成为我们生活口常生活中谈论的名词。 行政权力和其他权力一样,具有天然的扩张性,在运行过程中一旦偏离设计的本意,就会露出虎口撩牙,出现权力滥用、腐败等异化现象,进一步导致政府职能效率低下,市场机制失调并不能发挥应有作用。推行权力清单制度是我国全面深化改革迈出的重要一步,同时也是为“把权力关进制度的笼子里”、加强法治政府建设的重要举措。但是,对于权力清单制度的推行,并不是简单的公布就算把实施做到位了,为防止权力清单成为政府部门一场虚有其表的“秀”,如何去真正发挥它规范权力运行、建设法治政府的作用,是我们面临的一个难题。 (二)研究意义 当权力被监督时,只能是猛虎被关在铁笼里无计可施;而当权力失去一定监督时,它就会伺机而动,而后破笼而出;当权力完全失去监督时,就算是走上断头台,它也一定会挺而走险,豪赌一把。在中国共产党长期执政的过程中,从苏联搬运过来的高度集权模式的经验与教训,到慢慢开始积极探索改革与突破,对各级政府及其工作部门的权力监督有着一定的成效。但长期“官本位”的思想直接影响着政府部门对于权力边界的认知与感受。权力滥用、权限不清、权责不明的现在屡见不鲜,既为当权者滥用权力留下空间,又对侵害民众权益留有机会。 权力清单无疑是一场权力运行的现代化革命。权力清单制度为行政权力写下运行的轨迹,划定范围并明晰边界,将行政职权以清单的形式公布,接受群众的监督,实质是依法治国的体现,是向阳光政府、有限政府以及责任政府迈进的重要一步。各级政府及其工作部门的权力是否受到监督,成效如何,与权力清单的实施状态有着密切的关系,并能从制度上解决权力寻租设租、权力滥用,以及解决行政不作为并提升行政效率。权力清单制度的成效对于推动法治中国建设的理论意义以及实际意义都十分重要。 研究权力清单制度,有助于探索规范权力运行的制度与路径,一方面既可以对目前相对薄弱的理论水平提供有力的支撑,另一方面也可以对当下各地大力推行权力清单制度改革的实践起到一定的引领作用。笔者希望通过对制度的研究,以期对权力清单制度的推行与完善尽到自己的绵薄之力。 二、权力清单的基本理念 (一)权力清单的概念 “权力清单”是近几年才在我国提起并迅速盛行起来的一个概念。最早关于“权力清单”这一名词的出现是在2005年,媒体报道了在河北省邯郸市出现了全国第一份市长权力清单。然而,到底什么是权力清单呢?从目前的研究来看,虽然上至国务院、下至县市级政府部门对权力清单制度进行了积极的探索与实践,但我国官方并没有给出一个明确的解释与定义,学者们对权力清单的理解也差异较大。有学者认为,权力清单是将各级政府及其工作部门所行使的各项公共权力进行梳理和统计,在此基础上,将每项行政职权的行使主体、权力依据、权力范围、运行程序、对应责任等内容,以清单的形式向社会公布,主动接受社会公众的监督。有学者从功能上进行分析,认为权力清单就是要把权力关进制度的笼子,让公众知道政府的权力边界,从源头上减少审批环节、降低审批门槛、激发市场活力。还有学者则认为权力清单是一场权力革命,是以政府及其职能部门或者其他行政主体开展的,以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心,以清单的形式,将职权目录、实施主体、相关法律依据和具体办理流程等内容进行一一列举,并进行公开,为依法行政提供依据的同时,也为企业和公民提供便利条件。 (二)权力清单的性质 虽然上述内容对权力清单概念进行了阐述,但是这阐述只是停留在字面意思上,仍未从实质上对法律清单的性质做一个探讨。从现有的学术研究来看,大多 都是对权力清单的内涵、意义以及如何落实进行探讨,而对于到底该如何认定权力清单,权力清单的属性究竟如何,到底该如何定性,学术界少有讨论。而要正确认识权力清单,对其属性进行定性是重中之重。有学者认为,权力清单不宜定位为行政规范性文件,它只是向公众公开的政府信息中的一种。①而笔者认为,根据权力清单的内容、功能、适用以及外在表现等方面来看,应当把权力清单归为规范性法律文件更为合适。 (三)权力清单制度推行进程 1.制度推行的前提 权力清单制度是要求将行政权力进行清理,形成权力清单并进行公布,接受 群众监督的做法。提及权力清单制度的实践,可以追溯到2000年左右全国对行 政机关具体行政行为全面进行规范的时候。从1990年《行政诉讼法》推行实施 后,如何确定行政机关的职权成一个函待解决的课题。1996年颁布实施的《行 政处罚法》,到2003年《行政许可法》的颁布,行政权力的探究开始步入正轨。 2004年,国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》,其中对依法行政做了全 面规范。以《全面推进依法行政实施纲要》为基础,各个机关大力梳理行政执法 依据,各行政机关梳理行政执法依据、分解行政执法职权和确定行政执法责任, 诸多行政职权的边界得以明晰。①在2013年,《行政强制法》在重重阻碍下终于 颁布,从而把规范行政行为的过程推向一个新的高度。短短20多年,中国行政 规范的道路虽然前行许多,但仍有很长的路要走。但正是这些努力,才使得我们 对行政权力的“家底”有了一定的掌握,对行政权力有了一个大概的轮廓,行政权力清单制度的推行才有了前提。 如果说因为对行政权力的逐步规范以及相应法律法规的慢慢完善,使得权力 清单制度的推行有了前提,那么从公开这一方面来理解的话,正是因为政府信息 公开和行政权力的公开与透明,提供了一个较好的契机。2007年通过的《政府 信息公开条例》,规定了政府信息应当主动公开的范围、依申请公开信息的范围 以及不得公开的范围。从2007年之后,为落实《政府信息公开条例》,全国政务 公开领导小组将行政权力运行的公开与透明当作推进的首要任务。 2.制度推行的具体过程 我国在权力清单制度上的实践最早于2005年在邯郸市进行试点,试点的起 因是李友灿受贿一案。在查处河北省经贸厅副厅长李友灿时,河北省委、省政府 领导认为因权力的不公开,使其不能形成有效监督而导致此类问题再三出现。在 经过充分的调研与论证的基础上,提出从推进权力公开透明运行工作这一方向入 手,通过清理权力后再以公开的方式来不断完善这一运行机制,在进行研究讨论 的基础上,选取邯郸市进行试点。在紧锣密鼓的工作下,邯郸市政府公布了颇有 意义的一份清单一一全国第一份“市长权力清单”,清单所列市长权力共计93项,每一项权力都与使用流程图联系起来,公之于众,接受群众的监督。其后,各省市相继推行着权力清单制度,例如:2005年郑州市政府列出了4122项权力清单,2006年洛阳市政府及其部门公布权力清单一一4484项。2009年,四川省成都市人民政府办公厅发布了《关于推进行政权力网上公开透明运行工作的意见》,当年10月,成都市政府法制办公布了市级行政权力清单,49个部门和市级单位共享有行政权力7437项,率先推进了行政权力网上公开透明运行的工作。2011年宁夏县委权力公开透明运行试点县一一盐池县,县党代会职权5项、县委全委会职权8项、县委书记职权27项、常委班子成员职权143项。2013年1月,北京市西城区政府在新开通的“西城区行政权力公开透明运行网”上公布属于自己的权力清单,时任区长王少峰的19项职权,区政府及68个职能部门、街道办事处的9大类6636项行政权力和2128张行政权力运行流程图都在网上进行公布。而湖北省作为第一个晒出权力的省级政府,于2013年12月公布了一份权力清单一一《湖北省级行政权力和政务服务事项目录》,将权力事项减至4313项,涉及58个部门机构。 2.4权力清单制度建设的意义 “有规矩方能成方圆”,权力运行有凭有据是行政合法的基本前提。在现代社会中,行政机关的创设、以及权力运行范围,应当遵循法律规定。若没有法律依据,行政机关不得存在,若没有法律授权,行政机关不得行使此项权力。这是现代政府的基本要求。当权者应当做什么,不应当做什么,必须清楚。从目前来看,我国公共权力在总体上界限不明,政府手中权力过度集中,各级政府掌握的权力种类过多且数量十分繁杂,有人戏称“上管天,下管地,中间还要管空气”。政府并不是全能的,不能把所有的一切管理的井井有条,面面俱到,过度集权只能导致更多的问题出现。所以分清楚权力的边界,划分好政府与社会、市场的职责边界,以及部门层级之间的权力界限,成为政府转型要面对的首要问题。权力清单制度全面梳理了各级政府以及职能部门的职权范围,详细规定了各项权力的来源以及行使规定,承办的部门以及运行流程,根据权力清单按图索骥,能够很清楚的辨别各部门的权力边界,权力是否重叠,权力是否超越以及权力是否缺失。明确了政府权力的界限,能够有效的改善各部门之间的推谱现象,以及一直存在权责不清,职能交叉等情况,并且能够提升权力行使的正当性。 三、权力清单制度运行现状及存在问题 (一)权力清单制度运行现状 权力清单的展开,是遵循惯常改革的方式所推进的。首先选取基层试点,即从2005年的邯郸市“市长权力清单”的初见脾脱,到2009年中纪委以及中组部主导的在四川省成都市等地开展试点,要求政府部门厘清权力事项,向群众解开权力的神秘面纱,一直到2015年12月,公务员办公厅印发的《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》,举国推行权力清单制度。可以说,全国上下的权力清单制度的建设工作进展十分顺利,取得了一定阶段性的成效。 (二)推行权力清单制度存在的问题 从权力清单的演变过程可以得知,先是有“权力清单”的试点,在试点有一定成效后,才在十八届三中全会之后,全面推行权力清单制度。由于缺少理论的指引以及缺乏对于“权力清单”进行准确的定位,使得在推行权力清单制度时,看似全国上下热热闹闹红红火火,实质上目标并不明确,对权力清单性质定位不准,造成权力清单法律效力的缺失,此乃问题之首。 四、关于完善权力清单制度的建议与对策 (一)构建权力清单效力的生效要件 从权力清单的属性来看,权力清单与行政权力的分配、运行、范围、方法等有着直接的关系,为防止权力清单形同虚设,使权力清单实现其法律规范性自然成为首要解决的问题。笔者认为,应当从以下几方面来构建。 权力清单的适用主体不应当成为权力清单的编制主体,政府自身来限制自己的权力自然是应当改变的,那么应当有谁来成为权力清单的编制主体呢,笔者认为,对于不同层级的政府部门,那么编制的主体也应当进行区分。 第一,中央各部委层面的及其职能部门的权力清单,可以由全国人大常务委员会作为权力清单的编制主体,因其工作量较大,内容较多的原因,具体清理工作则可以有各部委及其职能部门进行。第二,省、自治区以及直辖市的地方政府及职能部门的权力清单,可以由全国人大常委会作为编制主体,省级人大常委会或者省级政府及职能部门具体负责清理工作。第三,省会省市、经济特区等经国务院批准有地方立法权的政府及职能部门的权力清单清理,则由省级人大常委会作为清单编制的主体,本地区人大、政府及其职能部门则相应承担具体的清理工作;第四,区县乡一级的政府部门的权力清单,其清理主体可有省级人大常委担任,具体工作则由区县乡一级的人大、政府部门来承担。其中全国人大常委会享有的职权有:解释宪法及法律;审查并批准上报的中央各部委及省级政府上报的权力清单;当权力清单与现行法律有冲突时,享有对其的立法解释权;公布经过审批的权力清单。省级人大常委享有的职权有:编制权力清单并上报给全国人大常委会;根据法律规定,解释地方性法规、规章等;审核并批准上报的权力清单;公布经过审批的权力清单;当权力清单与地方性法规有冲突时,享有对其的立法解释权。区一级的职权则为编制权力清单并上报,公布并具体实施权力清单。 从我国目前的权力清单编制来看,基本处于相对混乱的情形。由于我国权力清单的编制主体不同,层级不同,相对应的权力清单编制程序应当也有差异,可以对不同的编制主体以及适用范围,分别配以不同的权力清单编制程序,越往顶层则相对的编制程序越严格。在此,笔者只对编制程序做出一般性讨论。 (二)跟进责任清单,实现权力与责任的对等 权力与责任是对等的,有多大的权力就应当承担多大的责任,反之,要去承担多大的责任则应当有相应的权力进行行使。权力清单与责任清单作为规范与制约政府权力的制度,为政府部门行政职权保驾护航,同时责任清单也应当随着政府的不断改革发展进一步完善。在建立法治政府、责任政府的背景下,要释放责任清单应有的功效,并与权力清单制度相配合,应当从以下几方面进行完善。 (三)统一权力清单事项的分类 我国目前己经颁发了《行政许可法》、《行政强制法》、《行政处罚法》,这三部法律对行政许可、行政强制以及行政处罚三个方向作出了相对比较完整的规定,在制定权力清单时,可以以此为根据对权力进行梳理。比如在《行政强制法》中关于行政强制的分类,就包括行政强制措施和行政强制执行。在《行政许可法》里,对行政行为也有了一个明确的定义。然后在《行政许可法》实施之后,行政备案的范围口益拓宽,究其原因,是在经济高速发展的社会中,为防止出现问题,因为不能像以前一样随意设立行政许可,很多政府部门就以行行政许可之实,名为行政备案之虚,设置大量的行政备案,以规避行政许可法中的一些规定。比如对于停车场的设立,一些地方把它划分为行政备案,但是在备案文件中仍需填写有机关部门的意见,这种方式其实己是行使行政许可,符合“经依法审查”这一特点,应当划入行政许可,而不是行政备案。 (四)完善权力清单的监督机制 若权力缺乏监管,那么必然会导致腐败。事中监督是指在权力清单制定的过程之中,通过对可能出现的问题进行指出并予以纠正,防止不该设定的权力乱设定,人为地将本应纳入权力清单的权利排除在外,这种监督是一个相对短期的监督,且不可逆。事后监督是指在权力清单的运行时,对权力清单的具体落实情况进行检查与监督,这种监督则是一个相对长期且重复的过程,即监督机关对于行政机关在具体行使权利时,是否按照权力清单的规定进行行使,是否存有法外之权,如果确有违法操作,那么监督机关应当与追责部门取得联系,通过监督程序转为追责程序,让违法操作人员承担责任。 (五)搭建网络载体,建立政府信息共享系统 推进权力清单中的重要一环是“晒权”,公开平台并实现权力运行的透明化不应只以信息化为载体,更要从民众本身的需求考虑,如何快捷、方便、全面的获取自己需要的信息。网络具有传递信息迅速、获取信息便捷、受众面广等特点,在当前网络化的大背景之下,“政务上网”的模式己是政务公开的一个核心方法。从实践来看,很多地方的权力清单还没有在网络平台上列举,即使有些政府在网上己经推行权力清单,但权力清单运行平台不统一,这样就增加了公民获取清单的成本。因此,一方面,权力清单制度的推行与落实应当以网络为平台,建造网络运行系统,使权力清单上网、上线,使民众在出门办事之前便可以有所获,节约公民时间。另一方面,可以在清理的过程中,对权力清单当中所梳理的权力事项逐条编码,通过输入编码序列就能查询权力事项的办理机构、收费状况等,并在网上进行操作提交相关申请,在申请之后通过输入自己的身份信息以及对应权力事项编码,能够查询办事进度。这种“权力上网”能够在一定程度上防止腐败,并极大的方面了群众,提高了机构的办事效率,有效的降低行政成本,节约行政资源。 五、结论语 权力清单制度作为一项“把权力关进制度的笼子里”为出发点而推行的制度,其作用远远不止这一个方面。在法治中国的建设道路上,权力清单制度正如火如荼的推进着。但作为一项新推行的制度,必然在理论上以及实践中有诸多问题需要探讨、分析与解决。通过本文的讨论与研究,笔者对我国权力清单制度的相关理论进行了一定层面上的梳理,明确了权力清单制度的法律地位,对权力清单制度的现实状况以及在推行中存在的问题做了相应讨论,并对权力清单制度的完善给出了自己的意见。这些完善意见包括构建权力清单效力的生效要件、跟进责任清单的配套制度建设、统一权力清单事项的分类、完善权力清单的监督机制、搭建网络载体、建立政府信息共享系统、构建程序运行图、保证权力清单的动态化等方面。权力清单制度的推行是一个长期并持续的过程,不可能一步到位,需要循序渐进的稳步推进,在实践中发现问题,并伴随着理论的完善以解决问题,以此来推动权力清单制度的发展。希望笔者对这一领域的有限探索,能够对权力清单的口益完善并发挥其应有作用贡献自己的一份薄弱力量。 参考文献 [1] 沈亚平.行政法「M].天津:南开大学出版社,2010. [2] 沈亚平.公共行政研究「M].天津:天津人民出版社,1999. [3] 姜明安,徐凌云.行政法「M].北京:科学出版社,2010. [4l 罗傅贤.行政程序法论「M].台湾:五南图书出版股份有限公司.2004. [5]「美]史蒂文·卢克斯,彭斌译.权力:一种激进的观点「M].江苏:江苏民出版社,2008. [6] [德]列奥·施特劳斯,彭刚译.白然权利与历史「M].台湾:三联书店,2003. [7] 张文显.法理学「M].北京:高等教育出版社,2007. [8] 叶必丰.行政行为原理「Ml.北京:商务印书馆,2014. 本文档由香当网(https://www.xiangdang.net)用户上传

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    贡献于2021-09-14

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