完善我国社会保障制度研究


    目录 一、引言 3 二、社会保障制度概述 4 (一)社会保障制度含义 4 (二)社会保障制度的意义 4 (三)我国社会保障制度的发展历程 7 三、我国社会保障制度现存主要问题 12 (一)保障覆盖面小,城乡差距过大 12 (二)资金缺口较大,部分积累难以实现 13 (三)结构失业严重,失业保障应付乏力 15 (四)缺乏有效制约,医疗保险效率低下 16 (五)管理体系混乱,基金运营效果较差 17 四、完善我国社会保障制度的主要对策 19 (一)健全法制建设,完善保障立法 19 (二)偿还历史欠债,实现部分积累 20 (三)废除失业保险,建立就业保障 22 (四)以体制为重点,改革医疗保险 23 (五)完善管理体制,实施科学管理 25 参考文献 27 完善我国社会保障制度研究 2015级经济管理专业 刘伟晨 内容提要:社会保障制度是国家不断进步的结果,其是当代市场经济体系的关键构成方面,逐渐被大众所熟悉与了解。分析当前市场经济相对完善的国家,都具备相对完善的社会保障系统。国内社会保障制度创建时间不长,伴随经济社会持续进步,社会保障制度也开始得到健全与创新,逐渐产生相对平稳的制度系统。然而因为受到人数众多、地区发展不平衡、制度不完善等原因影响,国内社会保障依旧存在明显问题和不足,需要持续健全与变革。党的十九大报告也清楚表明,要强化社会保障系统创建。全面创建覆盖民众、城乡统筹、权责清楚、保障合适的长期社会保障系统。 基于此,本文首先阐述了我国社会保障制度的历史与现状,具体介绍了我国现代社会保障制度,并从产生、受破坏、恢复和发展等四个阶段做了详细的论述。在此基础上,本文进一步分析了我国社会保障制度现存主要问题:保障覆盖面小,城乡差距过大;资金缺口较大,部分积累难以实现;结构失业严重,失业保障应付乏力;缺乏有效制约,医疗保险效率低下;管理体系混乱,基金运营效果较差。最后,本文针对性的提出了完善我国社会保障制度的相关对策,其中主要包括:健全法制建设,完善保障立法;偿还历史欠债,实现部分积累;废除失业保险,建立就业保障;以体制为重点,改革医疗保险;完善管理体制,实施科学管理。 关键词:社会保障制度;问题;对策 一、引言 社会保障制度是国家持续进步的结果,各个国家对社会保障的定义有不一样的理解,然而综合分析,上述制度的主要含义表示国家利用立法,对劳动者因年老、生病、工伤、生育或是由于自然灾害等因素长久或短暂地、全面地或部分地丧失劳动水平,或者由于缺少工作机会缺少效益来源,由于灾害或不幸事故导致生活能力不断降低时,由国家、社会保险、公司、社会福利和慈善组织等给予相应的物质扶持,让国内民众可以确保最低生活和国家为提高当前福利而提供的多种方式的总和。社会保障制度根本上属于福利。因为人的生存和发展无法回避的会遭受社会与自然环境的明显限制,遭遇自然灾害的影响,导致缺少生活必备要素,乃至生存艰难,对法律与道德约束组成的防线产生明显影响。国家假如无法顺利处理现实问题,就会伤害国家持续发展的基础,乃至阻碍社会长久平稳发展。 社会保障制度系统源自十九世纪末期的欧洲社会,1601年英国女王制定全球首部《济贫法》,其也是当代社会保障规章制度的最初形态。当代社会保障制度的重要内容是为劳动者准备社会保险,首个创建此制度的是后来的资本主义国家——德国。1935年美国国会制定完整的《社会保障法》,“社会保障”词语因此出现,其表明当代社会保障制度的产生。当前此制度逐渐被宣传到全球的160多个国家与区域。创建完善的和经济发展水平相对应的社会保障体系统,是经济社会稳定进步的重要标准,也是社会平稳与国家长久发展的关键基础。国内社会保障体制的变革时间并不长,甚至变成限制国有公司变革与国民经济进步的关键原因。伴随对外开放之后社会主义市场经济制度的创建,国内社会保障制度也开始被明确。伴随国内经济制度变革从计划经济到市场经济的进步,持续强化社会保障制度变革力度,创建和市场经济相对应的完善保障系统,变成加深国内经济制度变革、促进保障与发展民生的关键内容。党的十九大报告也清楚表明,需要强化社会保障系统创建。全面创建覆盖全民、城乡统筹、权责清楚、保障适度、长久发展的社会保障系统。 二、社会保障制度概述 (一)社会保障制度含义 社会保障制度,是国家基于相关法律与规章制度,将社会保障基金当做基础,对所有民众的日常物质生活给予保障的相关制度。此制度主要表现出国家社会福利发展情况,也是当前重要的制度 ,是确保民众日常生存环境与权益的关键基础,是确保社会平稳发展的重要制度。当前,国内社会保障制度综合来说被划分成社会保险与救济两部分。前者通常包含养老、失业、医疗、工伤、生育等多个类型的保险制度,后者一般包含城市民众最低生活保障制度和农村五保供养(表示在吃、穿、住、医、葬等部分提供相应的生活与物质层面的扶持)制度。另外,军人优抚安置制度、残疾人与未成年人的相关制度和工资工时体制、城镇住房体制等都属于广义层面上的社会保障体系。 (二)社会保障制度的意义 1、弥补市场经济的不足 社会保障制度可为市场经济的正常运行提供良好的社会环境和保证条件。这是因为市场经济是遵循价值规律的要求运行的。价值规律和市场机制作用的结果,一方面促进了经济效益的提高和生产的发展,另一方面又会导致在收入分配上存在较大差距,一部分人收入很高,生活富裕,一部分人收入很低,陷入贫困的境地;同时,由于优胜劣汰的竞争规律的作用,使部分企业破产,工人失业,一部分人陷于生活无着的困境。因此我们就可以知道,市场经济自主侧重于效率,无法自主完成社会公平分配任务。但是假如分配不公平,就会导致国家无法平稳发展。 在市场经济环境中创建与健全社会保障体系,利用收入再分配照顾到公平性,不只可以全面确保社会平稳与安全发展,为变革与发展准备基础。此外,社会保障体系能够为分散劳动者也许遇到的多种风险,还是对市场经济不足的重要弥补。另外,在当前市场经济环境中,劳动力是最关键的生产要素,因此在各个区域、各类所有制的公司中进行正常流动,假如缺少社会化的保障制度为其准备养老、医疗、失业等保证,他们就不能顺利流通,此类资源的科学分配就无法完成。创建与健全和社会保障系统,便于确保劳动力正常步入市场,参加到竞争中,促使劳动力资源得到全面开发与科学使用,以便确保经济长久稳定的进步。 2、为企业创造平等的竞争条件 国内之前的保障制度属于公司类型的。在上述体制下,所有保障资金都需要让公司自主筹集与承担,其中不同公司遭遇风险的人数情况,退休和在职职员的比值各不相同,出现风险的情况也不相同,所以在保障成本的承担上出现差异。在上述状况下,公司无法得到公平竞争。创建与健全社会保障体系,能够协助公司舍弃包袱、得到更好的发展上,为公司创造更高的价值。此外,实施社会保障制度,公司为职员上交的社会保障成本的费率是相同,因此就平衡了不同公司社会保障费用的压力,为公司准备了公平竞争的环境。另外,竞争肯定会造成公司被舍弃,利用社会保障可以确保失业者的日常生活得到保证,进而为公司竞争与资源整体分配准备和谐的外部环境,加快社会的进步。 3、解除了劳动者的后顾之忧 劳动者在劳动中也许会出现工伤、疾病与和失业等多种类型的风险,女职员也需要养育子女。因此就会出现一些职工失去劳动能力与职位,丧失与减少确保日常生活的收益。另外,劳动者也肯定会从青年迈向壮年,最终不如老年,丧失全部劳动能力。假如上述人员的日常生活无法得到保证,他们就不能继续生活下去,肯定会限制国家的平稳与进步。创建与健全社会保障制度,促使劳动者在短暂或永久丧失劳动能力时,可得到来自外界的物质帮助与扶持,可以顺利的生活下去。因此就去除了劳动人员的现实顾虑,便于提升职员的劳动自主性,便于维护国家的平稳发展。因此我们就可以知道,社会保障制度是国家与经济进步的“稳定器”。 4、促进社会和谐 创建民主法治、和谐正义、诚信友爱、积极向上、稳定合理、人与自然相处的社会主义社会,是国内众多民众的现实愿望。要想完成上述目标,就需要我们全面重视处理困难民众的社会保障难题,促使当前民众都可以分享到经济进步、社会进步与对外开放的现实成绩。社会保障制度在调整收入划分、确保国家公平、保障全部成员的主要人权与社会权利、加快社会稳定发展等众多部分具备非常关键的作用,是其余制度所无法取代的,特别是在经济转轨阶段,国内依旧出现众多影响社会稳定发展的问题,比如:就业问题、就医问题、升学问题、贫困等事关广大民众的问题,全部是国家不稳定的因素。创建与健全社会保障制度,便于处理现实问题,去除发展过程中不稳定因素,促进国家发展。 (三)我国社会保障制度的发展历程 1、我国社会保障制度的历史 我国是一个历史悠久的文明古国,具有社会保障性质的做法早已有之。早在封建社会,每当大灾之年,体恤民情的封建统治者就有采取开仓济粮的方式向灾民发放救助,这些做法可以被称为社会保障最初的萌芽。但这种做法只是体现统治者德行的偶然之举,缺乏国家的立法保证和社会保障的基本内容,不具有现代保障制度的根本属性。我国最早的现代社会保障制度是在建国之后建立的,先后经过了产生、受破坏、恢复和发展等四个阶段。 (1)产生阶段(50年代初到60年代中期) 1951年,国家颁布了《中华人民共和国劳动保险条例(草案)》,标志着我国社会保障制度的正式建立。该条例确立了疾病、负伤、生育、医疗、退休、死亡待遇和行业救济等保障项目,劳动部是唯一的管理机构。劳动保险金一部分由企业直接支付,一部分由全国总工会统筹。受当时国家财力、指导思想和体制等因素的制约,该条例保障的对象主要集中在国有企业、部分集体企业和国家机关、企事业单位,农村和其他所有制的企业没有被列入实施范围。因而,总的来说,保障的范围小、水平低、层次单一、资金来源渠道窄。其所需的保障资金基本来自企业的自收自付,社会统筹的比率低,属典型的单位保障。但尽管如此,该条例的实施,确立了除失业保险外的养老、工伤、疾病、生育、遗属等基本社会保险项目,形成了一个以国家福利、单位保障为特点的较为齐全的社会保障体系,对稳定社会、促进生产起到了积极作用,并为今后我国社会保障事业的发展奠定了基础。 (2)被破坏阶段(60年代后期到70年代后期) 在十年动乱中,社会保障工作遭到严重的挫折和破坏,管理机构被撤销,工会组织被迫停止活动,退休费用社会统筹被取消,社会保险变成了企业保险。 (3)恢复阶段(70年代后期到80年代中期) 80年代初期,随着我国拨乱反正工作的开展,社会保障制度也得以恢复,但随着我国经济发展进程的加快,特别是实行改革开放以后,随着社会经济体制的转化,社会保障制度逐步显露出实施范围狭窄,社会化程度低,单位保障负担沉重以及管理机制不完善等弊端,已经无法适应经济发展的需要了。 (4)深化改革阶段(80年代中期至今) 从80年代中期起,以养老保险制度改革为突破口,强化社会保险被提到议事日程上来。1984年,部分地区开始的养老保险制度改革掀开了我国社会保障制度建设新的一页,从此,社保制度的改革由点到面,由浅入深渐次展开。改革几年来,针对我国在计划体制下的社会保障范围窄、层次少、筹资渠道单一、社会化程度低等问题,我国大力拓宽了社保制度涵盖的范围,其实施的范围由原来的公有制企业、机关事业单位拓展到非公有制企业:增加了失业保险项目;实行国家、企业和个人共同缴费制度;大胆探索了社会统筹与个人账户相结合的管理模式;在部分农村地区进行了养老保险制度改革的试点,明确了改革的原则和基本方向;并先后出台了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》以及《城市居民最低生活保障条例》等一系列社会保障法规,已经逐步形成以养老、失业、医疗三大社会保险制度和社会救助制度为骨架的包含有社会保险、社会救济、社会福利、优抚保障四个层次在内的多层次社会保障体系。 2、我国社会保障制度的现状 我国现行的社会保障项目有:养老保险、医疗保险、失业保险、城市最低生活保障、农村养老保险、农村合作医疗保险、工伤保险、生育保险、遗属保险、优抚安置、社会福利、社区服务以及商业保险等共13项。按资金筹集方式、保障目标分类,可以将我国目前的13个社会保障项目划分成三大块。 (1)由国家财政支撑的保障项目 此类保障项目包括社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务等四项。其特点有:一是权利和义务的不对等性。表现为国家无偿地为符合条件的公民提供法定的物质帮助,所需的资金主要来源于由政府的一般性税收项目。二是保障标准的相对固定性。其标准的确定是政府根据财力、保障范围和保障水平等指标来确定,具有相对的固定性,被保障人不具有选择的权力。三是非盈利性。只要达到法律规定条件的社会公民,都可以无偿地从社会获得物质帮助。在该类保障项目中,社会救济是最低层次的保障项目,主要的目的是使那些无生活来源的人、遭受自然灾害生活一时困难的人以及生活在最低生活保障标准以下的人得到最低的生活保障。目前,接受救济的对象,主要是农村的 “五保户”、遭受自然灾害的群众、以及生活在最低生活保障线以下的城镇公民。前者主要通过国家的扶贫得到帮助,后者主要通过城镇居民最低生活保障制度得以救助;社会福利是最高层次的社会保障项目,主要目的是为了尽可能提高社会成员的生活质量。主要表现为国家和社会团体提供的各种福利设施、社会服务以及举办的各种社会福利事业不带任何前提条件地给予每一位社会公民。当前,我国城镇居民享受的形形色色的补贴以及在城乡设立的各种社会福利院等,都是社会福利的重要体现。据不完全统计,到2016年,我国民政部门办的社会福利单位有12万所,收养人员近100万人;社会优抚是针对特殊对象制定的社会保障制度,具有一定的独立性和特殊性,主要指国家和社会按照国务院公布的《革命烈士褒扬条例》、《中华人民共和国兵役法》和《军人抚恤优待条件》等法律法规的规定对革命军人等优抚对象提供确保一定生活水平的资金和服务的制度。据统计, 2005-2015年,国家投入的优抚经费总额达232亿元,共为49万烈属、88万伤残军人、12万在乡退伍军人、红军老战士和242万在乡老复员军人提供了抚恤补助,全国成立的各种基层群众性拥军优属服务组织达260多万个。① (2)以盈利为目的的商业保险 由单位、个人出资的商业保险项目包括个人投保、企业补充保险和互助性保险等三项。其特点有:一是权力和义务的契约性。保险公司与投保人通过契约方式确定缴费标准和与之对应的保障水平,政府对其仅给予政策扶持,不直接承担责任;二是具有很强的灵活性和适应性。投保水平可高可低,投保人可自由选择;三是盈利性。商业保险公司作为企业,它经营保险业务的目的是为获取一定利润,因此追求经营过程中多收入、少付出。商业保险公司在国家法律规定的范围内自由竞争,可以提高服务质量以及投保人的经济补偿水平,是社会保险最主要的补充。我国目前的商业保险还很不发达,竞争性、选择性不强,也不够规范,全国性的商业保险公司只有3家,其中与社会保障关系密切的人寿保险业务直到80年代才开始建立。至2016年底,我国各保险企业人寿保险费收入总和尚不到全国保险费总收入的40%,中国人民保险公司人寿保险10年来收入只有293亿元,其中还包含很大部分地方统筹的社会保险基金,这种情况对于我国这个人口世界之冠的大国来说是极不相称的。 (3)由国家法律强制实行的社会保险 此类社会保险项目包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险和住房保障等六项,其特点有:一是权利与义务相对应。与国家财政支撑的保障项目不同,只有履行了社会保障费缴纳义务的人才享有对应的权利;二是强制性。即凡是符合社会保险实施条件的所有用人单位和劳动者个人都必须参保,社会保险费的缴纳和待遇的给付都由国家作出统一规定并强制实施;三是固定性。即社会保险费用的缴纳和给付标准在一定时期内是相对固定的。社会保险是社会保障制度的最主要部分,我们长久以来进行的社会保障制度改革都是围绕此类项目开展的,而养老、失业、医疗三个项目作为社会保险制度的最主要部分,是社会保障制度改革的重中之重。 三、我国社会保障制度现存主要问题 (一)保障覆盖面小,城乡差距过大 受我国城乡经济二元化特点的影响,我国现有的社会保障制度也呈现出二元化的特点。中国农村人口占全国总人口的72%以上,加上农村生活水平低于城市,贫困人口绝大多数在农村,农村人口应是社会保障的实际主体,但是到2015年底,享受社会保障的农村人口只有10500万人,覆盖面只有20.4%,人均社会保障支出只有160元,仅是城镇人均数的33%,每千人中卫生技术人员只有2.2人,仅是城市的1/3,农村社会保障对象主要限于为数甚少的优抚和社会救济对象。每年全国农村因疾病至少损失27亿个劳动日,造成数百亿元的经济损失,严重影响农村经济的发展。同时,低水平的社会保障还促使人民继续寻求家庭保障的庇护,客观上强化了“养儿防老”、“多子多福”的生育观念,严重影响我国计划生育政策的落实。据统计,80年代以来,我国每年计划外出生的900多万人口中,基本上都是农村妇女所生②。给农村剩余劳动力的安置带来严重的问题。在我国城镇,尽管保障程度相对较好,但保障的对象仍受到所有制的制约,多数还仅限于行政事业单位、国有企业和部分集所有制企业的职工。虽然这几年来,在拓展社会保障征收面上下了大力气,争取对各种所有制类型建立一体化的保障体系,但由于现实的原因,拓面工作困难较大。这是因为我国的非公有制企业一般都较年轻,社会保障负担较轻,由于缺乏对未来社会保障收益的预期,对当期因参保缴费客观上造成的生产成本增大、企业竞争力下降体会明显,因而对参保心存疑虑。加上对社会保障基金管理上担心,参保的积极性不高的局面没有根本改变。据有关部门统计,到2017年初,全国有8800万在职职工和2300万离退休人员参加了养老保险,占全部职工数的76%。但参保人员主要集中在国营和集体企业,其中国营企业为96%,城镇集体企业为45%,其他类型企业仅为24%。①因此社会保障制度对一些非公有制的企业来说,仍是形同虚设,达不到应有的保障作用。 (二)资金缺口较大,部分积累难以实现 我国原有在资金筹措方式是采取现收现付制的,在这种筹资模式下,没有设立个人账户,在职职工为上一代人支付养老金,自己的养老金则由下一代人支付,养老金的征收总量采取以支定收,需要多少就征收多少,退休人员的养老金只来源于社保基金的社会统筹部分;社保制度改革后,为应付即将到来的人口老龄化的问题,我们明确筹资方式改革的目标是实行部分积累制。与原来的现收现付制相比,实行部分积累制后,社保基金既要通过现收现付形式为退休人员的养老金建立社会统筹账户,还要为每个个人建立完全积累的个人账户。这种转变,对新参加工作的职工来讲,通过个人账户积累养老金是不成问题的,但对于那些己经工作多年的和己经退休的老职工来说,由于在体制转换前缺乏个人账户的积累,因此无法完全积累退休后所需的全部养老金。针对此问题,我国采取的做法是实行“新人新办法、老人老办法”,即对新职工实施基金积累的个人账户制度,对老职工则继续通过现收现付的办法,让目前的企业和年轻职工缴费解决。这种做法造成的做法是,在职职工既要为自己积累养老金,又要为老职工支付退休金,使在职职工负有双重负担。伴随着我国经济结构的调整,企业隐性失业的显性化以及老龄化社会的到来,企业在职职工的负担会进一步加重。为解决资金来源困难的问题,政府的力图通过扩大社会保障金的征收面,把养老负担还比较轻的非国有企业拉入征缴范围,同时提高缴费率,把政府的责任转嫁到企业和个人身上,但由于非公有企业的变相抵制,加上社保基金征收的强制性不足,扩面工作一直进展不顺,造成社保基金的支付困难。据2016年度第三季度劳动和社会保障情况统计报告表明:2016年1-9月,基本养老保险基金支出总额为1493. 6亿元,当期赤字20.8亿元,全国有18个省当期收不抵支,赤字总额为62.2亿元,在上半年的赤字44.7亿元的基础上又增加了17. 5亿元。至2016年9月末,全国基本养老保险基金累计结余715.03亿元,按上半年月平均养老金支付水平158.9亿元计算,可支付月数不足4.5个月,支付能力进一步下降。③在这种困难局面下,要保障退休人员的养老金,只有挪用在职职工个人账户的养老金,这种做法不仅使己退休人员的个人账户为空,而且,己经按规定缴费的在职职工的个人账户也因挪用变为空账户,改革所要追求的做实个人账户,实现部分积累的目标自然无法实现。 (三)结构失业严重,失业保障应付乏力 对比进行分析,我国失业保险制度的发展方式和“国际接轨”,也就是为全部公司职员收取失业保险费,假如遇到失业风险,他们通常可以得到两年的失业保险津贴。上述制度的假定基础是:最长在两年内,大多数劳动者都能再次寻找到劳动工作。上述假定必须在相随稳定且健全的劳动力市场基础上才能完成。所以,上述失业保险制度方式只能使用在应对一般失业问题上。但是,国内当前开始从计划经济发展成市场经济,产业体系大调节与隐性失业显性化造成一定规模的结构性失业问题。根据相关分析可知,2018年,我国城镇真实失业人口(表示登记、下岗与农民失业三部分的总数)在1540-1600万人范围内,真实失业率是8%,和记载的3.1%相比更高。④假如把上述隐性失业显性化且利用贯彻失业保险统筹准备帮助,失业保险负担会显著增加。按照每人每月下发200元的救助金进行统计,国内每月支付数值是30多亿元,每年将近400亿元,这基本上是当前国有公司职员工资总数的8%。思考到上述很多可以完成再就业,失业保险金发放一般需要一定的等待期、给付期等相关举措,事实上付出的失业保险金会低于计算数据。然而值得思考的是执行失业保险也需要付出一定的管理费、转岗培育费等,真实需要的缴费率应该会超过职员工资总数的8%。不然,就不能在顺利激发失业保险作用的情况下确保收支均衡。在当前国有公司养老、医疗保障压力逐渐增加的时候,再提供缴费率非常高的失业保险统筹,公司明显无法承担。所以,按照当前的失业保险方式来处理近期国内城镇突发性、大范围的“下岗”与“失业灾难”也无法得到现实效果。此外,我国是重要的发展中国家,经济结构与公司本身依旧在进行相应的调节,劳动力在区域之间、城乡、行业之前的大范围流动,是无法回避且长久出现的现实问题,此外就业方式多样化与不规则,导致众多非正规就业问题。在上述现实环境中,假如进一步执行失业保险,对失业人员的状态判定是比较艰难的问题,必须不断提升管理费,不然就必须忍受管理层面的混乱。所以,国内现在对失业保险缺少高效管理的实力。 (四)缺乏有效制约,医疗保险效率低下 和之前的城镇职工医疗保障制度进行对比,目前实验的社会统筹医疗基金和个人医疗账户相融合的社会医疗保障体制本质上就具备被一些进步特点。主要体现在利用费用统筹,能在特定层面上弱化各个公司之间医疗成本负担的不平衡情况:个人医疗账户体制的创建可以在特定层面上对病人产生制约,管控医疗成本的不科学增长。然而目前的变革无法全面深入到医疗与医药制度层面。国内大部分医疗服务机组织全部是政府开办的非赢利性公益性组织,然而因为投足缺乏,导致其利用“创收”减少经费不足问题。但是在现实发展时期,“创收”也需要和医疗服务组织的特定小群体利益关联起来,造成医院商业化更加突出。因为医疗时期,医患两者之间信息不对称问题非常明显,此外医药合业所准备的方便条件,医疗资源转移、价格提高等问题显然不能得到管控,因此其依旧是在目前保障范畴内国家和公司压力过高的根源。当前变革试点即便尝试使用多种方式管控医院行为,然而依旧不能深入到医疗服务组织角色矛盾的层面。 (五)管理体系混乱,基金运营效果较差 国内当前的社会保障管理制度主要依照社会保障项目划分,开展分散监管,不只缺少纵向与横向监督制度,此外也缺少完善的内部调控制度,导致政出多门、组织重合、彼此扯皮的问题,在一定层面上限制了国内社会保障活动的开展。国内社会保障管理制度上的主要分工为:社会保险组织负责城镇养老保险,民政组织负责农村养老保险,商业保险企业管理三资公司的养老保险,劳动组织负责公司失业保险,人事组织负责机关事业单位保险,其中医疗保险就需要让卫生或医疗组织负责。这种分散的管理体制造成了在制定社会保障规划方面难以协调,出于部门利益的考虑,各家的政策规定往往不一致,造成了资金筹措过程中的矛盾。比如,即使是劳动部门负责筹措的社会保障资金,也因不同险种分别由几家单位负责征收管理,在缴费基数和人员的核定等方面不能统一,造成重复劳动甚至无效劳动。一些地方社会保险费改由地税部门征收后,又因征收环节和有关政策被人为分割给不同部门管理,扯皮和矛盾在所难免。管理体制的混乱带来了机构重复设置,加大了工作量,增加了筹措成本。例如有的地方在失业保险基金的支出上,管理费占3%,转业训练和生产自救费占5%-6%,直接用于失业救济的只占10%左右⑤,这就大大削弱了社会保障基金应有的实际效益。分散的管理体制,还使资金沉积在各个环节,无法形成规模,起不到规模经济的效用。同时由于缺乏合适的资本投入项目,社保资金运营的效果差,影响了社保基金的保值增值。在社会保障基金的管理方面,由于缺乏有效的监督机制,社保基金由一个部门自收自支、收支统管,造成了挤占、挪用甚至挥霍社会保险费现象较为普遍,给我国社会保障的信用带来许多负面影响,损害了社会保障制度形象。据财政部2016年对10个省的保险基金的检查统计,有的地方挪用保障基金用于基本建设项目—投资房地产、放贷、挤占基金、滥支管理费等,违纪金额高达62.33亿元⑤,严重危及社保基金的安全。 四、完善我国社会保障制度的主要对策 (一)健全法制建设,完善保障立法 市场经济属于法制经济,未来发展需要健全的法律系统准备相应的立法基础。社会保障制度是当前市场经济系统内的关键构成方面,此外也需要依赖立法来确保执行。目前利用立法创建完善的社会保障体制,为劳动用工等相关部分的变革准备合适的法律环境逐渐变成现实中最重要的事情。第一,需要修订社会保障的主要法律—社会保障法,明确贯彻此保障的主要标准、范畴和项目,为当前保障制度准备相应的法律凭证;其次,需要促进社会保障活动的单项法规创建。根据社会保障制度变革的脚步不断修订养老保险法、失业保险法等规章制度,促使当前保障项目的执行得到更好的效果;第三,需要创建与健全社会保障监督组织。需要确定具体工作任务,且给予相应的执法权,在社会保障活动的开展、相关资金的筹集、使用和发放等部分全面激发行政管理与监督作用,确保社会保障资金不会出现流失,对社会保障时期出现的违法活动进行惩处;健全社会保障的司法体系。强化对此类保障纠纷问题的审判,在具备条件的地区设置人民法院劳动与社会保障法庭,主要处理劳动与社会保障纠纷问题。人民法院对社会保障领域内出现的违法问题需要尽早处理和审判,对不上交法定保险费,不承担相应支付义务,不合理使用、贪污、私自占用此基金的行为人,需要根据法律要求对其进行惩处,进而全面维护劳动人员的社会保障权利。 (二)偿还历史欠债,实现部分积累 以往的社会养老改革中,政府对养老金的欠债采取的扩大征缴面、提高征缴率,转嫁危机的做法不仅没有解决资金来源困难问题,反而造成了企业的缴纳困难和保障范围的难以拓展,致使无法实现筹资方式由现收现付制向部分积累制的转变。由于养老金隐性债务是在旧的体制下形成的政府对职工的负债,因此,只能通过政府采取一定的形式来偿还,才能真正实现部分积累的目标。政府资金的来源有两种可能:一种是用现有国有资产来偿还,另一种是从政府目前和今后的财政收入中拿出一笔钱来补偿。鉴于我国目前采取的积极财政政策来拉动经济的增长,近年内发行了大量的国债,在今后相当长的时间内都将面临着财政紧张的局面,因此,后一种做法有相当困难。根据测算,我国目前有3.5亿的城镇职工,如果每个人都要补历史的空帐,总金额世界银行测算约10万亿,我国劳动部测算约4-6万亿债务流量最高年份约为1200亿元⑥,在目前我国财政赤字较高的情况下采取此做法,将大大增加我国的财政风险,因此不宜采用。而我国现有的国有资产,很大一部分就是在旧的实行“低工资、高福利”的计划经济体制下,扣除补偿职工必要劳动报酬之后,其剩余劳动由政府重新投入国有企业形成的,因此,很大一部分的国有资产的权益实际上是属于旧体制下的职工。现在切出一块国有资产补偿这些职工的养老金,是合理的。在实际执行上,需要根据我国公司的公司化与股份制进行变革,把上述公司的一些股权划归单独的社会保障组织,使用股权收益归还隐性债务,或者把一些国有资产,例如部分中小公司、一些国有房地产等进行出售、租赁,通过上述活动归还债务。国内最近一点时间制定的与上市企业相关的在增加新股时贯彻国有股减持的方针就是上述理念的主要表现。此外是把公司对银行的负债转变成公司对职员的负债,公司之前对银行的负债让政府担负,根据公司股份制改造,把职员对公司的债权转转变成股权。这样一方面可以从很大程度上解决目前企业与银行间的关系矛盾问题,也可以通过职工对企业的持股解决有关产权不清和治理结构无效等诸多问题;另一方面,对职工隐性债务的偿还也有了更加现实的基础。考虑到不同企业的负债水平、经营业绩的不同,债务的转换可能会遇到困难,但实施部分债务转换应该是可行的。另据世界银行组织有关专家在2015年所进行的详细测算结果:截止到2014年底,已退休职工所需的养老金总量为6810亿元,在职职工积累的养老金权益12360亿元,两项合计为19170亿元。而2014中国国内生产总值(GDP)为46622亿元,养老金债务负担占GDP比重40%多一点。而工业化水平比较高的国家,其隐性养老金负债都超过100%,一些国家甚至超过200%,如己经成功实现从现收现付制向基金积累制过度的智利等国家的隐性养老金负债占GDP的比重也在80%以上⑥。考虑到中国较高的经济增长率,从一个动态的过程看,隐性债务占GDP的份额会更小。从这些数据表明,中国还是处于压力比较小的时机,只要措施得当,通过资产存量解决隐性养老金债务问题,实现现收现付制向部分积累制过度是可行的。 (三)废除失业保险,建立就业保障 根据国内现实情况和失业保险制度无法回避乃至不能处理的现实问题,目前准备制定全新的失业保障制度,现在被叫做就业保障制度。其综合理念是将就业保障的责任划分开来,让雇主、政府和社会公益机构等各类责任主体来担负,产生较大的力量全面扶持保障体系的后续运作。其主要被划分成三部分,上述部分在执行程序上彼此联系,也就是雇主赔偿制、就业服务制度与最低生活保障制度。第一种表示对于雇主(包含公司,也包含政府组织与事业单位)自主解雇的职员,依照法律要求让雇主下发遣散费,其中需要给予失业者被中断工作的补助。实施此体制的主要理论基础是:雇主是造成失业难题的主要主体。舍弃失业保险之后,雇主不需要继续上交保险资金,然而雇主需要担负有关责任。根据当前出现的相对健全的劳动合同制,假如合约没有到期,由于雇主因素提早解雇职员的,需要给予一定的赔偿。实施雇主补偿制不只便于弱化失业产生的生活负担,此外还能规范雇主的活动,便于降低失业负担。放弃失业保险之后,失业人员日常生活需要利用加强社会救济体系来出合理。也就是持续健全当前的城镇最低生活保障制度,建立完善的面对所有社会成员的(当前重点是城镇民众)制度化、科学化的社会救济系统。假如社会成员由于失业而贫困,此时就需要社会救济体系贮备相应的帮助。和原本失业保险、社会救济共同存在的制度进行比较,只利用社会救济保障失业人员的生活得到一定的好处:第一是综合支出水平降低。主要是由于失业保险将受益当做理念准备保险金,不思考人员的现实生活能力,社会救济主要将民众真实生活水平当做基础。所以,真实需要救助的失业人员数目通常会少于总量,所以可减少保障费用:第二可降低管理费用。在出现失业保险制度与社会救济制度的时期,不只要对失业者的现实状态进行明确,此外也需要对救助主体的家庭收入情况进行明确,开展相应的管理,不同制度的管理成本叠加起来相对较高。舍弃失业保险体制即便提升救济系统的管理费用,然而省略了事业保险制度的管理费用。总而言之,管理费用肯定会出现明显的减少:第三,减少公司压力。因为公司不需要上交失业保险费,因此能在特定层面上为养老、医疗等其其余社会保障制度准备相对宽裕的“费率”空间。此外,需要持续健全就业服务制度。为失业人员准备科学指导、就业培育不只是政府职能组织的责任,此外还是加快就业的关键方式。当前的理论是对目前失业保险组织的只能开展相应的调节,转变成政府直属的就业指导和服务组织,全部担负就业信息公开、方针引导、咨询和法律服务等功能。此外,为处理繁杂的工作需求,需要以当前社团机构与相关事业单位为前提,利用政府政策扶持和提供相应的经济扶持,帮助、培养非赢利的公益性职业介绍和培育组织,让其开始变成职业培育服务的重要动力。 (四)以体制为重点,改革医疗保险 与其他社会保障内容相比,医疗保险有着更为特殊的性质,任何成员,无论年龄、贫富,随时都有医疗保障的需求,因此需要医疗保险做到广覆盖。此外人们对健康的追求几乎是无止境的,致使医疗费用投入多少都难以满足要求,因此需要医疗保险注重提高效率。但是医疗保险机构、监管困难,其牵连到医疗费成本的供应者、保障对主体与服务提供者等各个部分的责任与利益,怎样产生医患、政府之间的约束关系,就是医疗保险需要尽早处理的问题。因此,医疗保险变革的目标是突破打城乡、所有制限制,为所有社会成员准备基本医疗保险服务此外可以在政府、医疗服务组织与民众之间产生彼此约束的制度关系。根据国内经济发展水情况,我们必须提供主要的低等级的医疗保险服务,目前主要把医疗服务分类成为三部分:首先是预防保健,主要包含对多种传染病、地方病的管控和预防、公共卫生意见与妇幼保健等;其次是主要医疗。表示可以确保社会人员身体健康、对众多常见病与多发病的诊治;三是超过主要医疗范畴的服务。我国通常准备前两个等级的服务。对于预防保健,因为现实需求通常不会出现明显变化,所有服务都能免费给予民众,政府在向医疗服务组织支付相关诊疗资金的时候,也利用医疗服务组织免费供应药品。预防保健是政府的主要责任,利用预防医疗服务避免病痛的出现,因此可高效提升医疗资源的现实效果。在主要医疗上,需要在确定限定此医疗服务范畴的基础上,政府支付医疗服务组织相关诊疗成本,药品就依照尽量低的价格让病人自费买入。政府承担市场采购价与服务提供价两者间的差值。如此不仅能避免浪费,此外和病人提前付费再报销的方式相比,主要优势是减少管理成费用,此外预防报销制度内医患配合舞弊。对于部分困难人群,可利用社会救济系统提供相应的资金补助。进一步改变政府、医疗服务组织与民众三者的关系。在国内一体化的医疗保障体系内,全面思考对医疗服务组织划分范畴,依照人头承包方式让医疗组织准备预防保健与基本医疗服务。让政府向医疗服务组织付出相应的诊疗资金,价格水平需要依照现实服务情况、任务量和国内的工资情况等众多因素协商判定,且依照现实服务情况开展相应调节,如此就能避免医生在发展中出现“独断专行”,避免过于服务;全面划分医药。医疗服务组织的效益只是诊疗服务效益。在药品上,需要思考让政府统一购买,且按照最后向民众的服务价格准备给医疗服务组织,以便处理医疗服务组织依靠药品牟利和医药合谋伤害医疗资源的问题。利用市场购买全面加快医药产业与市场的稳定发展,处理当前医药领域内出现的多种盲目引进等众多现实问题。对超过主要医疗范畴的服务,政府不能进行保障,民众需要资助承担。为了减少个人风险,政府需要使用补充医疗保险费用税前列支的方式,自主激发商业性医疗保险,激励公司在自愿与自主的前提下为职工申报补充保险或买入商业医疗保险。进一步激励有资质的农村全部参加保险。 (五)完善管理体制,实施科学管理 在科学的社会保障管理体系内,不同组织与部门之间彼此影响,可以得到激励、规范、监督相融合的制度,进而促进社会保障活动的顺利进行。基于国内当前多头监管、区域分割、标准不同的管理情况,国内社会保障管理系统需要变成全面协调和分工管理相融合的全新管理制度。在行政监管上,需要让政府创建完善的管理组织,主要修订社会保障规章制度和条文,确定完善的保障发展计划。根据其他国家的现实情况可知,大部分国家都创建了完善的社会保障行政管理组织。比如英国 “社会保障部”、美国“社会保障总署”。而我国需要全面激发劳动与社会保障部的作用,创建起以组织为重核心、制度为基础、科学方便为特点、体系健全、运作高效、和谐统一、流程简便、管理与服务社会化的保障管理制度。第一,需要完成统一管理。也就是:社会保障的主要政策需要统一,国家社会保障方针需要让中央政府与社会保障部共同修订;社会保障规划统一,所有收入和支出,都需要添加到社会保障预算中;社会保障体制统一,国内重要的社会保障体制,比如预算制度、财务制度等,需要让我国政府统一修订;第二,根据现实情况,实施分级监管。主要是由于国内幅员辽阔, 地区经济情况、自然情况差显著,经济发展情况出现差异,社会保障管理也无法全部使用相同方式。而需要根据各个区域的现实状况,实施分级管理,给地区政府和社会保障职能组织独立的管理权利,进而创建符合我国现实情况的社会保障管理体制度;第三,需要坚持政事划分。也就是社会保障行政管理和保障基金运作需要划分。社会保障管理组织要彰显管理职能,必须制定相应的政策与监督规则。其中保障基金的经营需要让社会保障基金经办组织负责,如此就能全面避免政府管理和基金经营融合所产生的现实负面影响。 注释 ① 李明.社会保障与社会保障税[M].中国税务出版社,2017.8 ②刘晨辉.关于建立具有中国特色的社会保障体系的对策研究[J].社会保障制度,2017.9 ③2016年第三季度劳动和社会保障情况统计报告[J].劳动和社会保障部规划财务司2016.11)。 ④中国社会保障体系研究课题组.中国社会保障制度改革:反思与重构[J].社会保障制度,2017.2 ⑤茅院则.社会保障建制与管理[J]. 社会保障制度,2017.10 ⑥朱广袤.改革与发展过程中社会保障制度的建设问题(上) [J]. 社会保障制度,2017.3 参考文献 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