建设用地使用权续期问题的法律研究


    建设用地使用权续期问题的法律研究 【摘要】对于建设用地使用权到期之后续期的相关法律问题,我国的立法规定得过于笼统,甚至处于空白,因此在实践中出现了许多争议。基于这种现状,本文对建设用地使用权续期问题进行了研究。本文首先对建设用地使用权续期问题的相关概念进行了界定;其次列举了域外相关建设用地使用权期限制度;紧接着对我国建设用地使用权续期的立法现状进行了探讨并对其存在的问题进行了分析;最后对完善建设用地使用权续期的具体规定提出了自己的看法和建议。 【关键词】建设用地使用权;续期制度;续期期限;续期方式;地上附着物 Abstract: Keywords: 一、 建设用地使用权续期的相关概念 (一)建设用地使用权续期相关概念概述 1.土地使用权的法律性质 土地使用权是我国的基础性财产权利,是指国家、公民或法人在依法或依约定,对国有土地或集体土地所享有的占有、使用、收益与有限处分,并排斥他人干涉的权利。我国的土地所有制制度决定了土地所有权不进入市场交易和流转,因此以出让方式取得的土地使用权是我国仅有的一个允许依法转让的土地权利,可使土地进入市场交易。享有土地使用权的单位或个人,不仅可以依法使用土地,也可以将其享有的土地使用权利转让给他人,但该种权能并不是所有权意义上的处分权能,它只影响使用权自身的行使状态和归属。而大陆法系国家的地上权制度是以土地所有权私有为基础的,土地所有权是可以自由流转的,故而我国土地使用权无论在享有的权能上还是在适用范围上均超过地上权,不能将二者等同。所以有学者认为,我国的土地使用权与民法上的用益物权不同的,我国的土地使用权应当成为我国独有的独立物权,可近似看成土地所有权。孙宪忠教授之前提出一个观点,“认为土地使用权是从国家土地所有权中派生分化出来的一种民事权利。但它从国家土地所有权派生出来后,已不附属于国家土地所有权,而是成为一种独立权利。”孙宪忠:《国有土地使用权财产法论》,北京:中国社会科学出版社,1993:46-49 孙宪忠教授还认为,在现有的土地公有制条件下,我国一般公民与法人享有的土地使用权近似于土地所有权。孙宪忠:《不动产物权取得研究》,北京:法律出版社,1995::42 王卫国教授也认为,虽然 我国土地使用权是具有比大陆法系传统用益物权更充分的享有权能和广泛的适用范围。高富平教授认为,“虽然我国的土地使用权是从国家所有权中派生出来的,但它对我国不动产物权体系有重大影响,是我国不动产物权体系的基础,支撑着建筑物所有权、抵押权、地役权等他项权,从民法角度上讲,土地使用权起着土地所有权的功能作用,它是我国不动产的‘自物权’。”高富平:《土地使用权与用益物权》,北京:法律出版社,2001:140-142 我国的制度体系决定了我国特殊的土地权属制度,它是我国土地使用权的产生基础,而大陆法系土地是私有的,不同的制度基础使得我们要重新思考,不能再沿着传统用益物权的方向来审视和构建我国土地的使用权,而是要跳出以传统大陆法的“所有权-用益物权理论”构筑的一系列框架,从国有制土地物权化的角度来定性我国的土地使用权。[高富平]:《土地使用权的物权法定位--<物权法>规定之评析》,载《北方法学》2010(22) 当前我国土地使用权的权能内容接近于所有权的全部权能,它在范围上超过大陆法系的用益物权。将国有土地使用权确立为我国的基础财产权利,可以使土地资源物权化,也可以更好地实现土地资源在市场化中的合理配置,这样恰好弥补了不可流转的国有土地所有权所不能实现的作用 2.建设用地使用权续期的实质 建设用地使用权续期,从法律层面来讲,就是法律关系的更新。法律关系的更新通常表现为合同的更新,合同更新产生原合同消灭、新合同成立等一系列的法律后果。《中华人民共和国物权法》采取的立法模式是债权形式主义,即物权的发生或者变动必须要履行登记或交付的形式,不能仅凭当事人之间达成的债权合意。孙宪忠:《中国物权法原理》,北京:法律出版社,2004:23-29 因此,若想取得土地使用权,除出让机关与土地使用权人应签订建设用地使用权出让合同的情形之外,尚须办理登记方可生效。在土地使用权期限届满至续期的过程中发生了两层法律关系的变动:一方面,由于期限届满,导致原土地使用权消灭与原土地使用权出让合同丧失法律效力;另一方面,新土地出让合同生效,且新旧土地使用权出让合同的条件一致,进而对应产生新的土地使用权。所以,土地使用权续期也可以看做是合同的延期。 (二)研究建设用地使用权续期问题的意义 按照我国法律规定,不同类型的土地使用权所给予的土地使用年限是不相同的。我国土地的最高使用年限为居民居住用地最高年限为七十年,工业用地最高年限为五十年,教育、科技、文化、卫生、体育用地最高年限为五十年,商业、旅游、娱乐用地最高可批为四十年,对于其他综合用地或者其他用地最高年限均为五十年,到期后的土地使用年限如果有继续使用的情况和条件可以申请续期。而建设用地使用权续期问题就是本文所要研究的问题。也就是说我们买到手的新房 最多是能住70年的,但是70年后呢,我们辛辛苦苦努力买下的房子又该何去何从呢?在中国社会,房子在民众的心中是非常重要的财产,拥有一套属于自己的房子,成了无数人奋斗一生的目标。可如果依附于土地而起的房子不再能有依附, 那么一切努力岂不是要从头再来? 随着经济的发展,人们对住房的需求不断增加,楼价也在不断的上涨。尽管国家出台了许多限制房价的政策,但是可以看出,房子问题显然比高涨的油价更为受重视。日前温州对20年到期的续期续办续签续缴、深圳对50年到期续期不办不缴的做法都备受争议。我国现有法律规定,建设用地使用权期满是可以自动续期的,但这个自动是有偿还是无偿,若有偿续期需要缴纳的费用又是多少?尽管现在暂且规定为无偿续期,但是多年过后,政策又会发生什么样的变化呢?每个人都希望自己拼了命买下的房子能够世世代代的流传下去,但是这样的无偿续期,又会引发一些资源合理使用的问题,不利于资源的利用,也会导致富者更富,贫者更贫长此以往,不利于社会的发展和国家的稳定。 二、 域外相关建设用地使用权期限制度 (一)英国土地流转制度 在英国,土地所有权属于国家所有,也就是国王所有,但它还规定,除了土地所有权之外其他的权利,归现实的土地使用者所有,在英国此项权力叫做地产权。英国的地产权大体可分为保有地产权和租借地产权两大类。在英国,保有地产权的产权人对他所占有的土地可以永久的拥有,无条件的世袭占有。英国的租借地产权,从理论上可分为三种类型,第一种类型是终身地产租赁制,该类型较为呆板,就是土地所有权人一次性的将土地租赁给承租人,承租人在一次性缴纳所有的租金费用后,对土地使用权就可永久不变的享有,而且这个权限很大,几乎等于土地所有权和使用权的总和;第二种类型为年租制度,该制度规定土地所有人以“年”为时间计算单位出租土地,在土地租赁期间,土地的承租人每年需交纳租赁费用, 受到经济波动和政策的影响,每年所交纳的租赁费用也会随之改变;第三种类型就是混合制度,该类型较为灵活,即终身租赁制度和年租制度的混合,由承租人先把一定期限内的固定费用一次性交纳,过了这个期限后,再按实际年限续交租金,后来发生的按年缴费的租金可以根据实际情况进行定期调整。英国的租借地产权制度对于我国建设用地使用权续期缴费模式有着很大的借鉴意义 (二)德国建设用地使用权续期的规定 在德国,如果土地使用权到期后,则需要到政府指定的机构办理消除登记手续 ,以此来取消地上权。现有的土地上有利用价值的建筑物等地上物,未经有关部门允许,土地使用权人不得进行拆除毁坏等活动,需要完好的把它交给土地所有人,土地所有人也要根据实际情况给予一定的折价来进行赔偿,这个赔偿价格一般来说会比实物价格低。土地使用权人如有需求,也可以在建筑物的有效试用期内和土地所有人协商续期年限,如果这样,土地所有人就可以免于支付地上权的赔偿金。对于这个续期的协商,双方都可以提出来,但是如果土地使用权人拒绝接受此续期,那么他也同时丧失了对地上物的赔偿请求权。与此同时,土地的使用权人享有优先权,即与土地所有人优先签订续期合同的权利。在德国的现行法律中,也有存在原则上的买卖不破租赁的做法,就是说,在土地使用权到期时,地上权如果存在抵押合同关系或者租赁关系的情形,这些关系原则上会随之转移,不会同土地使用权一起消灭。 (三)我国香港的批租制 以英国占领香港为分水岭,香港的土地所有制是从封建所有制开始,然后成为英国皇室所有制,直至后来发展成政府所有制。现行的香港土地批租制度,是在政府所有土地的前提下,通过采用四种形式出让土地使用权,即公开拍卖、招标、私下协议和临时租约。[戴双兴]:《香港土地批租制度及其对大陆土地储备制度的启示》,载《亚太经济》,2009(2):117. 不同的土地设置不同的期限,受让人可以自由转让其在使用期限内的土地使用权。香港土地租金包含一次性土地出让金和地租两部分,一次性土地出让金是按土地出让时的市场价格一次性收取的费用,地租则是向土地使用者收取的一定比例的租金。批租的土地使用权如果到期,则会自动续期;续期期限和上一次的土地批租期限如果相同,该续期过程则会在土地注册处登记簿上有具体注明和体现;另外续期不用再次缴纳土地出让金,仅需要每年缴纳相当于房产租金1.5%即市场地价0.1%的新地税。新地税仅是象征性缴费,不会造成居民的经济负担,因此该种续期模式得到了香港居民的髙度认可。这种行之有效的法律制度既满足了经济发展的用地需要,又保证了土地的合理利用,而且还为香港政府带来了巨额的财政收入。 (四)新加坡土地产权制度 新加坡的土地使用权现分为三种类型:一是永久使用权,这只存在于少数富人和岛上原住民;第二种是期限为999年的土地使用权,该类土地由于是特殊的历史原因形成的,登记的数量很少,系新加坡政府从英国女王手中收回;第三种就是国家公开向社会出让的土地使用权。新加坡的土地使用权与我国一样,也是按照土地的不同用途来区分不同的使用年限。目前,新加坡法律规定,作为住宅和商业用途的土地使用期限为99年。[谢潇波]:《地权归公,地利留民——新加坡土地产权制度简述》,载《国土资源导刊》2014(12):71. 土地使用权期限到期后,土地和地上建筑物由政府统一收回。如果使用人需要继续使用土地,则可以依法向政府提出申请。经 政府批准,使用人可以再获得一个规定的年期的使用期,但必须按当时的市场地价,向政府重付地价。 [汪秀莲]:《发达资本主义国家公用土地的流转载》,载《中国土地科学》,1998(1):10 三、 我国建设用地使用权续期的立法现状及其评价 (一)我国建设用地使用权续期的立法沿革 1.《中华人民共和国宪法》 在国内多个试点土地有偿转让制度略有成效后,1998年《中华人民共和国宪法修正案》出台,修正了原条文中禁止土地有偿转让的规定,首次确定了国有土地有偿使用制度,为之后的建设用地使用权续期问题奠定了宪法基础。自此,土地有偿转让制度在法律体系中站到了前所未有的高度。 2.《土地管理法》 为了保障法律体系的完整性与连贯性,确定宪法根本大法的地位,《土地管理法》在1988年4月进行了修订,贯彻了宪法的土地有偿使用制度;1998年8月,《土地管理法》再次修订,并于1999年1月1日正式实施,更进一步的确定了到期应当缴纳土地出让金等土地有偿使用的具体规定;2008年《物权法》颁布后,《土地管理法》再次修改,《土地管理法》(草案)征求意见稿中提出了“住宅建设用地使用权期限届满后,无偿续期”,这是对《物权法》自动续期规定是否需要收费的首次明确回应。正当大众欢呼之时,2009年发布的《土地管理法》(草案)却用“按照国家规定自动续期”代替了“无偿自动续期”。虽然只是法条中细小的变化,却又给立法留下了空白。尽管至今《土地管理法》(草案)仍未通过人大审议,但通过草案修改的变化可以看出,立法机关对建设用地使用权到期后应当如何“自动续期”还未做好立法准备。 3.《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 国务院在1990年发布了该条例,首次按照土地的不同用途明确了40 年、50 年和 70 年的最长土地使用权期限的区分。并且,《暂行条例》第 40 条对期满续期及地上建筑物的归属问题进行了规定,采取了“房随地走”的处理方式。 参见《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第 40 条:土地的使用权期满,土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用权期限届满应交还土地使用证,并依照规定办理注销登记。 这样一来,在土地使用权期限届满后,土地及其地上建筑物将会全部无偿收归国有。但是,第41条又规定土地使用期限届满,在重新签订出让合同和缴纳出让金后可以续期。 参见《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第 41 条:土地使用期限届满,土地使用者可以申请续期。需要续期的,应当依照本条例第二章的规定重新签订合同,支付土地使用权出让金,并办理登记。 赋予了用地人续期权利,从而保障了土地使用人在期满后的用地需求得以满足。但是这样的规定带有浓厚的计划经济色彩,将国家的土地所有权置于建筑物所有人的财产所有权之上,不仅会打消很多建筑商的积极性,也有可能造成己获得该土地使用权的权利人对土地及其地上建筑物进行掠夺式使用,不利于土地的长远发展,于经济发展也没有益处,同时,也违背了宪法中关于保护公民、法人合法财产权的规定,该条例在当时就受到了不少批评。 4.《城市房地产管理法》 鉴于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的广为垢病,1994年颁布的《城市房地产管理法》对此进行了部分修正。该法明确规定了期限届满需要提前申请的时间,重申了重新缴纳土地出让金的要求,规定未能续期的由国家收回土地使用权,但是,对于民众普遍所关心的问题,如“土地使用权期限届满,国家在无偿收回土地使用权时,是否会对地上物给予用地人适当的经济补偿”,《房地产管理法》并没有完全符合民众的期待。虽然规定了无偿收回土地使用权,但就建设用地使用权期限届满后不续期的地上建筑物、附着物的归属,立法选择规避了这个问题,对此未作明确的规定。与此同时,《国家土地管理局关于〈城市房地产管理法〉和国务院55号令的衔接问题的批复》明确规定:“《城市房地产管理法》未作规定的,依国务院《暂行条例》执行。”根据该批复,对于土地使用权期满后地上建筑物、附着物的归属问题还应适用《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定。 但是,该法的进步之处在于:对申请续期的程序进行了一定程度的具体化,特别是明确了批准续期的标准,“公共利益”成为了政府拒绝使用权人续期申请的唯一考量因素和对抗理由。可是,仅仅有《房地产管理法》第 22 条的规定显然是远远不够的。法律依旧缺乏具体的操作指引,尤其是执法实践之时,公共利益的界定是一个及其难以控制难以把握的问题。出让土地使用权期限届满面临的诸多法律问题依旧无法解决。 5.《物权法》 从《物权法》起草,直到最终通过,整整经历了9年的时间,先后形成了七次审议稿。《物权法》第一、二、三次审议稿均沿用了之前法律法规对建设用地使用权期限届满后的处理规定,但还未正式区分住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权。委员长会议在第三次审议后向社会公开征求意见,主要包括住宅建设用地使用权期限太短或者不应规定年限;续期申请人不明确,是由房主个人申请还是小区统一申请;续期后的土地使用费不可过高,甚至不应再继续缴费。全国人大法律研究会对种种意见进行了认真研宄,最终从保障老百姓安居乐业的角度严格区分了住宅和非住宅建设用地 使用权,并相对应地规定了不同的续期规则,但也只规定“自动”,省去了申请续期手续的繁琐,并未规定“无偿”,从立法本意来看,应当仍属于有偿续期。在第六次审议过程中,全国人大法律委员会常委会组成人员均同意对住宅用地使用权进行“自动续期”的规定,但对续期付费是否合适,建议等到实践出现问题时,可以根据实际情况再作研宄,因此删除了土地使用费用条款。最终,《物权法》第一百四十九条明确规定确定了住宅建设用地使用权的自动续期条款。与此同时,《中华人民共和国物权法释义》对该条款进行了明确解读:“住宅建设用地使用权届满的,自动续期。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法,由国务院规定”。 与此同时,《物权法》用“建设用地使用权”代替“土地使用权”,是考虑到土地使用权概念太过宽泛,涵盖了所有性质土地的使用权情形,不能区分国有土地与集体土地的差别,作为一种法律术语不够严谨。结合当时我国社会己经形成的对土地用途的习惯性划分,在《物权法》中用使用了“建设用地使用权”的概念。张玉敏:《民法》,北京:高等教育出版社,2008:259 6.国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》 2016年11月,国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,在第十项“健全增加城乡居民财产性收入的各项制度”中专门指出:“研宄住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排,推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。”这是继《物权法》实施后国家层面首次回应住宅建设用地使用权续期问题,虽然不是法律规定,也没有明确提出自动续期方案,但是国务院的意见表达了国家正加快研宄住宅建设用地使用权自动续期相关议案,保障人民安居乐业的决心。 7.国土资源部“两不一正常”复函 针对温州等地少数住宅建设用地使用权到期后无法可依的情况,国土资源部于2016年12月23日发布《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》,认为针对目前出现的少数使用权到期现象,可以采用 “两不一正常”的过渡性办法处理:不需要提出续期申请、不收取费用、正常办理交易和登记手续。这虽只是过渡性的安排办法,但国土资源部的表态在一定程度上预示了住宅建设用地使用权到期后的立法风向。诚然,如此便民利民的举措当然受到大多数的欢迎,但这也只是针对特殊情况的解决方案,温州的个案暂时解决了,但是土地使用权到期的全面解决,还需快马加鞭地进行法律制度安排。 (二)我国建设用地使用权续期立法存在的问题 1.续期年限和次数 我国在规定城市用地期限的时候是在改革开放初期,当时我们并无自己的经验可寻,只能借鉴其他发达制度,我国对于城市居住用地期限的七十年的限制就是参照我国香港地区的规定。以当时我们所掌握的法律技术,并未预料到日后出现的新情况,制定最高使用年限的时候,主要是出于当时人们的普遍寿命情况以及当时房屋结构的特点来制定的。当时的人们在七十岁就是一个非常高的寿命,而且当时我国的建筑业也刚刚起步,七十年的使用年限已经可以用尽高筋混凝土建筑物的寿命,并且基本可以满足两代人的生活需要。而对于商业用地制定的年限相对缩短,主要是考虑到商业投资的期限一般较短,商人们往往追求的是短期经济效益,而国家也可以用此心态来换取更多的国家经济收入,以此提高土地资源利用率,创造更大的土地综合价值。 然而随着经济的发展,人类的寿命普遍提高,建筑物使用年限也随之增加, 当今任何钢筋混凝土建筑都可以轻易的达到七十年的使用年限,七十年的大限已经难以满足人们的生存需要。这样可以看出,我国的规划年限相对较短,从土地使用权可以使用开始经过规划建设直至投入使用可能交到真正使用者手中的可使用年限都不及七十年,而如今在城市更是出现了很多综合性建筑,比如民商混合建筑,那么此建筑的使用年限又该跟着哪一类而划定呢?现今,二手房也是一个热点问题,那么对于二手房如何计算使用年限也是一个函待解决的问题。由于我国的国情相对比较复杂,城市土地使用情况除了住宅、商用以外,还有划拨和无偿使用的土地,我国依然存在大量的小产权房,甚至无产权房,这些建筑的使用权期限更加无从规定,经济的发展政策的改变都会影响这样些房子的使用权。 纵观我国现行法律,对土地使用权续期期限和续期次数也尚未做明确规定,立法的空白使得实践无法可依。那么,续期期限到底是如之前出让期限一样,还是应该以该土地上的建筑物使用寿命为限,亦或是赋予申请人自定申请年限的自由?是否可以允许多次续期?都是我们所要讨论的问题。 2.续期方式 我国法律尚未有完善的续期问题争端的解决体系,只有一个到期自动续期以及一个依照当事人的申请或其他法律法规关于续期的规定。从国家长远发展来看,自动无偿续期的可行性不是很高, 是否需要重新签订土地出让合同也是争议焦点;续期没有一个具体的可操作性的流程,也没有做到有法可依,这就给了很多人进行不正当活动的可趁之机;我国现有法律对申请主体也没有详细的规定,是原始的土地使用权人还是如今的使用权人;况且在我国,申请续期要经过国家相关部门批准,而批准和不批准也没有一个相应的标准。 3.地上附着物的归属 根据我国的法律法规规定可以得知,在《物权法》未颁布实施之前,到期的土地使用权要提前一年申请续期,否则地上物权将无偿收回,即使《物权法》出台以后也仅仅是对住宅用地采用自动续期的方式,对于其他城市土地使用权情况依旧是采取参照其他法律规定的做法,否则就意味着土地使用权人放弃地上权利。我国关于地上附着物的处理基本是坚持“一元论”的做法,也就是坚持房随地走。仔细推敲物权法的第一百四十九条,不难发现,这个法条名义上是解决了续期问题,实际上是回避了此问题的有效解决机制,给了相关政府部门一个较大的自由裁量空间,不利于我国社会主义的经济建设。将地上附着物无偿收归国有,这体现了我国的社会体制,有利于国家财政的创收,但是未免会侵犯到人民群众的基础利益,对于民生的保障有着不利的影响。由于使用年限的不适当,会损害土地使用权人的利益,限制了土地使用人投资的积极性,或者在临近收回期限时,土地使用人会怠于管理,或者恶意破坏,使得国有土地收回时候国家要接手一片废墟,重新利用的难度从而加大,从长远上看也不利于我国所倡导的节约型社会的建设。 四、 完善我国建设用地使用权续期的构想 (一)完善续期年限和次数的规定 首先应该更改初次约定的土地使用权年限,要根据地上建筑物的寿命和利用的情况,来做一个预期的规划。商业用地40年,工业教育等用地50年的期限,显然太短,应当适当加以延长,这样才能吸引更多的投资者投资建房;而70年的住宅建设用用地使用权,有人认为这个期限过短,不利于人们安置家业的心态,也有人认为这个期限过长,不利于国家对资源的利用。笔者认为,70年期限,普通的房屋建筑完全可以发挥其应有的价值,如果时间过长的话,也并不利于资源的流通,容易出现大规模的囤房现象,将会加剧贫富的两极分化,不利于社会的稳定发展;同样,如果时间过短的话,也会造成人们对房屋所有权的担心。唯恐购房后不久,房屋就会被国家无偿收回,也不利于我国经济的发展。 自动续期续多久,也该有个年限。无限自动续期很可能会给百姓一个买了房子就买了地的错觉,这个是与我国公有制经济体制相违背的。所以笔者认为,首先,应充分保证当事人的意思自治,建设用地使用权人可依其需求自由选择续期期限,但不应该超过法律规定的最长的土地使用年限,即“居住用地七十年”;若未作出约定,则由评估机构根据房屋结构、最长使用年限以及土地还原利用率等因素判断地上建筑物的使用寿命情况,并结合土地的用途分别规定其续期年限。 【毛璐、汪应宏、申定钢】:《土地使用年限的确定方法研究》,载《国土资源科技管理》2007(6):95 对于续期次数应区分两种情况,如果续期期限是当事人以约定方式确定的,在第一次续期期满后,若地上建筑物仍存续且具有使用价值,应当允许建设用地使用权人再次续期;如果续期期限是由评估机构作出,因为已充分考虑建筑物存续期限,则应规定续期次数只有一次。【何汉全】:《土地使用权前的后续问题研究》,载《中国房地产》2004(11):76 (二)完善续期方式 1.完善我国的立法 现如今,我国法律对于建设用地使用权续期问题的法律体系还不够完善,对于续期程序的规定,几乎处于空白。所以要完善相应的法律法规,制定出一个详细的可操作的流程。笔者认为,自动续期应采取的是登记生效主义,需要重新签订土地出让合同,而且续期也要经过申请并由相关部门进行监督;续期的主体最好为现有的土地使用权人,因为原有的土地使用权人可能由于各种原因无法找到,而且土地使用权续期与现有的土地使用权人的利益关系最为密切,理应由其继续签订土地出让合同。 2.建立相应的管理机构 我国国土面积大,会有很多的地区差异,地区内部也有各自的特殊情况。一旦续期政策出台,必然会给政府增加许多的的工作量,所以建立相应的机构专门负责监督势不容缓。这样才能更好的保障民众的利益和维护好国家的权益。 (三)完善续期收费制度 “自动续期”应当实行“阶梯式可选择型收费制度”,原则上低费有偿,针对特殊困难人群可予减免。 首先,我国实行的是土地公有制制度,如果续期无需支付对价,那么土地所有权人获得新的土地使用权之后,就能一直通过无偿续期的方式,享有使用土地的权利,这无异于享有永久的土地使用权,同时也会把建设用地使用权期限性的特征与所有权永久性的性质相混淆,这也和《宪法》规定我国实行公有制的土地使用原则相背离;其次,建设用地使用权也是用益物权的一种,在他人所有的土地上使用土地,理应支付相应的对价;再次,土地资源是宝贵且有限的,无偿续期必定会损害国家的利益,也不利于经济的发展。因此可以借鉴香港地区的做法采取较低廉的年租金或者通过续期税费等方式,这样既不影响使用权人的利益也能让政府的财政有所收入,更能促进土地资源的合理配置。 在我国,目前有许多人手握大量的房产用于经营或者投资,但还有许多人为了买房背负高额的贷款。对于这些连基本住房水平都难以保障的民众而言,让他们在好不容易享有的房屋用地使用权到期后支付一笔费用,显然是一种负担。所以笔者认为,可以参照住房小康的标准。人均住房面积 30平米以下的,可以免收续期费用。这样不仅可以保障低收入人群的居住权益,也可以在一定程度上缩小贫富差距。 续期缴费的主体应是重新签订土地出让合同的当事人即现有的土地使用权人,收费模式可参照英国的模式分为一次性补缴地价和付年租。如果使用权人能够一次性补缴地价,则可以获得新的产权证书,房屋可以继续交易,而付年租则只能获得使用权。 (四)完善处理到期土地地上附着物的归属 我国现有法律下对于使用权到期不再续期的土地地上附着物采取的态度是无偿归于国家,这样的做法显然欠妥,会大大打击人民创业的积极性。笔者认为,在制定地上附着物归属的问题上,应当按不同的情况区分对待。对于出让取得的土地使用权,可以把地和财产分开,能拆能带走的可以让附着物的所有人拆卸带走进行资源的再利用,不能拆卸带走的,但还有一定使用价值的东西,国家可以在一定范围内折价给付一定的回收费用,当然如果由于土地使用权人的疏忽懈怠导致地上附着物成为废墟,国家有权责令其恢复原状。由于我国建设需要投入大量的资金,过度加大此方面的补偿力度势必会导致国家负担过重,因此这个补偿要和我国的经济发展水平相适应,具体可以借鉴我国的拆迁安置补偿的做法来操作回收补偿。[徐静]:《土地使用权期满地上建筑物归属的理论探析》,载《政法论丛》2000(3) 而由划拨取得的土地使用权到期后可以无偿收回,这些划拨本身就是为了公共利益的需要,土地使用过程中已经会做到物尽其用了,到期之后再没有续期必要的情况下,国家是有充分理由进行无偿回收的。 结语 土地是民生之根本,土地问题是我国面临的最大问题。近年来,经济的快速发展带动着房价的不断上涨,再加之越来越多的建设用地使用权到期,建设用地使用权续期问题已成为各界争议的热点。该问题涉及到国家与广大人民的利益,而现有法律的缺失与模糊不清又使得这些复杂的问题无法得到解决,故我国急需制定一个完善的法律规范来处理此问题。笔者在结合我国相关实践和理论的基础上,借鉴其他国家和地区相关经验,对我国建设用地使用权续期制度的完善做出了初步的构想,希望能为进一步完善建设用地使用权续期制度、解决实践中的困惑提供新思路。 本文档由香当网(https://www.xiangdang.net)用户上传

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