国行政规范性文件制定中存问题完善
2012级政班***
国调整行政法律关系法律规范体系正着元化方发展法律行政法规方性法规治条例单行条例规章行政规范性文件行政法律关系调整中发挥着越发广泛作然法律效力行政规范性文件低法律法规行政法规规章属非法律文件实际生活中行政规范性文件成行政机关做出行政行直接推进改革促进济发展维护社会秩序等方面发挥着巨作制发行政规范性文件作方政府部门理政治济文化社会事务种重方式行政规范性文件否合法适否具操作性否适应项事业发展实际需直接关系行政执法水法行政水前行政规范性文件制定工作中存样样问题问题存仅降低政府工作效损害政府权威形象阻碍法行政工作进程通加强监督理进步规范行政规范性文件制定工作显十分重尤迫切
行政规范性文件概述
（）行政规范性文件概念
目前国法律法规行政规范性文件涵义制发体制发程序权限审查机制等尚全面统规定行政法理界关行政规范性文件概念直存观点总结起包括种：第行政规范性文件指行政机关授权组织法定权限制定决定命令等总称包括行政法规规章[1]第二行政规范性文件仅指行政机关制定决定命令等总称包括行政法规规章[2]第三行政规范性文件仅指行政机关制定具普遍约束力文件包括行政法规规章[3]第四行政规范性文件指行政机关制定决定命令措施等总称该类行政机关仅限行政法规规章制定权机关[4] 笔者更认第四种观点行政规范性文件行政法规行政规章相似处更区
（二）行政规范性文件行政法规行政规章区
行政规范性文件种抽象行政行行政法规行政规章种抽象行政行区分行政规范性文件行政法规规章重现实问题实两者间联系区区前者属行政立法行通行政措施决定命令等形式表现出者行政立法行制定颁布受法定程序严格约束者具法性质效力仅仅低般法律效力层级方面行政规范性文件受行政法规行政规章约束甚行政法规行政规章更效实施制定司法机关审判时前者作证者作法庭判决
前者制定体范围行政机关均职权范围根履行行政职需制定行政规范性文件国务院乡镇政府制定者制定体严格限制制定程序方面差异国家行政规范性文件制定尚统规定者较严格规定行政法规制定程序条例规章制定程序条例做出具体规定
（三）行政规范性文件特点
述行政规范性文件概念认识完全相概括出具特点：
1行政规范性文件具行政性首先制定机关行政性里行政机关指没法规规章制定权级民政府属工作部门行政规范性文件制定体基形式行政性显著表现次公文行政性行政规范性文件俗称红头文件种行政性公文行政公文容涉行政理事务者行政理相关事务目执行法律法规规章等履行行政理职行政规范性文件具行政性
2行政规范性文件外部抽象行政行结果抽象行政行具体行政行相应抽象行政行指行政体针特定象设定具普遍约束力行规范行政规范性文件针象特定象特定行政相具普遍约束力果文件调整象特定行政相者行政相够确定该文件具体行政行行政规范性文件机关部工作制度事免决定等针特定行政相属行政规范性文件
3 行政规范性文件具规范性里规范性方面指行政规范性文件具普遍约束力行政理区域事具约束力发生效力针特定事物方面指文件次性适反复适已发生行进行具体处理未行约束
4行政规范性文件效力具层次性行政规范性文件制定体非常广泛制定体间权力决定级行政机关制定行政规范性文件具效力
（四）制定行政规范性文件必性
1规范政府执法行需行政规范性文件然行政立法行目执行法律法规规章法律法规规章规定较宽泛粗略行政体实际执行程中缺乏切实行指导准行政规范性文件正行政体行政执法作种重抽象行政行法律法规规章规定根实际情况予细化更约束行政体执法活动避免行政体履行具体行政行时滥裁量权恣意侵犯行政相合法权益利法行政完善落实
2提高行政体办事效率法律法规规章社会进行宏观理求现实生活中出现问题细微甚现行立法未预见迟正义非正义效率行政体行行政权生命行政体快解决问题化解矛盾必须求助行政规范性文件制定行政规范性文件程序简便制宜通法律法规规章做出具体详细规定快解决现实问题外针某区出现新问题果没相应立法行规范影响整体法治效情况先制定行政规范性文件问题快解决见行政规范性文件针性强行政成低反应迅速灵活便捷效提高行政体办事效率
3调动行政体积极性需国幅员辽阔政治济文化发展水极衡区差异部门特殊性导致行政体理社会事务程中遇问题千差万严格法行政前提赋予行政体制定行政规范性文件权力会充分调动行政体解决问题积极性采取灵活样办事手段促发挥专业迅速高效便捷成低廉优势社会矛盾效防范化解
4理行政事务服务行政相需国行政事务量涌现日益专业化权制定行政法规行政规章行政体占少数行政立法具滞性立法行需严格繁琐制定程序法时高效应纷繁复杂行政事务仅行政法规行政规章远远满足现实需行政规范性文件具普遍性反复适性行政体行政理活动中通运行政规范性文件防止重复低效外行政规范性文件弥补立法真空状态行政体提供方便快捷纠纷化解渠道够效避免行政体面新问题束手册行政相提供优质高效服务
5填补法律缺位需行政规范性文件填补法律缺位方面作：首先社会现象复杂变行政事务日趋专业现法律规范方面身力限方面考虑社会秩序稳定性穷社会事务角落作基调控手段做出原性宏观性概括行政规范性文件宏观性法律规范进行细化明确通微观理方式保障法律规范具体落实执行次现实中涌现出新问题该类问题缺乏相应法律法规规章出现法律规范缺位者法律规范规定落时代发展求时行政规范性文件违背法律目现法律规定情况做出探索性规定效解决新问题填补法律规范缺位行政规范性文件制定现实中运行立法行提供参考鉴
二前行政规范性文件制定中存问题
行政规范性文件科学制定正确施行利推进法行政提高行政效促进法治建设实践绝数行政规范性文件符合宪法法律法规规定法行政中起积极推动作制定程中暴露出问题概括起方面：
（）制定体
2013年04月34省级行政区（中：4直辖市23省5治区2特行政区）市级民政府345（中：286级市15区30治州3盟）县级民政府2856（中：857市辖区369县级市1456县117治县49旗3治旗1特区1林区）乡级民政府41658（中：2区公7194街道19683镇13587乡1085民族乡106苏木1民族苏木）说全国年45万级民政府制定行政规范性文件县级民政府属部门制定行政规范性文件国务院法制办公室2007年抽查统计全国县级民政府部门约十三万加四万级政府仅两部分行政规范性文件制定体达十七万
级政府政府属工作部门外存行政机关设机构办事机构时机构事业单位群众团体街道办事处村民委员会制定关行政理行政规范性文件情况行政规范性文件制定权行政机关发布行政规范性文件中存制定权机关制定权机关联合发文行政机关方委联合发文等问题
（二）制定权限清
立法中关什行政机关权制定行政规范性文件具体权限没明确规定行政规范性文件制定中存权限清情况行政体区利益身利益争相制定行政规范性文件取辖光明正身谋福利存具行政体资格机构组织意制定行政规范性文件制定体考虑制定权限越权规定应法律法规规章级行政机关规定事项行政规范性文件执行法律法规规章级行政规范性文件容时盲目抄搬导致出台行政规范性文件越权规定招商引资方面优惠政策时者税收方面予减免国土权出转方面违反国家法律规定逃避关审批手续擅越权批表现级间事项规定致甚级间事项规定致
（三）制定程序混乱
行政规范性文件制定工作缺乏计划性科学性意性较时性应急性务性文件较特重行政理规范缺乏必制定前研究证民参程度够透明度高起草部门调查研究深入征求意见全面听取公众意见充分特听取理相意见够关专家学者参研究证够制定涉行政审批登记年检检查颁发资质证书收费 集资摊派行政强制措施等公民法组织切身利益关系密切行政规范性文件未充分体现利害关系意见行政规范性文件起草工作中基理部门起草部门利益局部利益痕迹较重行政规范性文件审查方面缺乏法制机构统审查关然方开始逐渐建立合法性审查制度相方政府部门起草文件少法制机构（许部门根设法制机构）审核行政规范性文件审议通缺乏应程序政府领导部门领导（更分领导）签字发布少通关会议集体讨
公布形式方面较意数采取红头文件形式发市政府文件市政府办公室文件通知批复缺乏统社会公布文号形式生效日期问题部分行政规范性文件般日发布日生效公众未获事前告知更法预测行果
（四）监督力
实际工作中行政机关没建立落实法律审查制度制定行政规范性文件通常业务部门起草直接送领导审批发布没送单位法制部门审查关行政规范性文件重复相矛盾位法相抵触适应济社会发展求审查监督位没时发现存问题致行政规范性文件合法适法制统保障甚造成行政规范性文件出台违法予备案尴尬局面外目前国行政复议范围限具体行政行行政规范性文件具体行政行复议时附带进行审理样申请复议相提出行政规范性文件进行审查外直接受行政规范性文件侵害相申请复议
外部监督方面现行行政诉讼法行政规范性文件提起行政诉讼明确排受案范围外现实中存量行政规范性文件侵害行政相合法权益情况应司法救济行政诉讼行政复议审查机制协调违反司法终裁判原
行政机关制定行政规范性文件容数量否认行政规范性文件行政理层面发挥着极重作述问题存严重影响社会义法治统政令畅通妨碍国家法律法规政策正确实施侵害公民法组织合法权益损害政府民群众中形象加强完善制定行政规范性文件监督理行政机关全面履行法定职责推进法行政意义重十分迫切
三完善行政规范性文件制定策
般说行政规范性文件制定种行政权力行权力必制约确保权力定范围预定轨道运行防止权力滥越轨行政规范性文件监控特行政规范性文件制定制约防止行政体滥行政规范性文件制定权促合法效实施行政规范性文件制定活动行政规范性文件发挥应作达述目必须建立健全行政规范性文件监督机制遵循合法性合理性公公正效率原具体方式包括严格行政规范性文件制定权限发布程序完善行政规范性文件监督建立司法审查制度建立行政规范性文件定期清理制度
（）确定制定行政规范性文件原
制定行政规范性文件方政府部门履行职责理社会公事务重手段方式应维护社会义法制统尊严科学规范行政行促进行政机关履行职责政府职济调节社会理公服务转变体现行政机关职权责相统切实保障理相合法权益提高行政效率促进法行政制定行政规范性文件应遵循原：
1合法性原制定行政规范性文件必须合法必须遵守宪法法律行政法规方性法规规章规定应符合法律基精神原必须确保制定体合法制定权限合法制定容合法发布形式合法
2合理性原确保合法性前提制定行政规范性文件必须维护广民群众根利益出发点落脚点规定制度措施符合济社会发展求符合社会公德公众价值标准维护公利益时保证采取理手段方式量影响理相合法权益
3公公正原制定行政规范性文件保证利益体权利义务关系衡制度面前允许特权群实行歧视遇规定公民法组织履行义务时应规定相应权利保障权利途径实现权利义务相统赋予关行政机关必职权时应规定行职权条件程序行职权适行职权时必须承担责做规定权力责相应相等
4效率原制定行政规范性文件必须注重投入产出讲求成效益文件确定行政理措施进行必测算分析实施关制度采取关措施需行政成社会产生什样影响应初步预测选择佳操作方案获较济效益社会效果制定行政规范性文件考虑制定成考虑实施成
（二） 严格行政规范性文件制定权限发布程序
1明确行政规范性文件制定体
根宪法关组织法规定级民政府县级民政府属部门均权根宪法法律法规级行政机关决定命令规定发布决定命令市级民政府市级民政府属工作部门县级民政府县级民政府属工作部门乡镇民政府法定制定行政规范性文件体市县行政机关部处室等设机构类领导组等议事协调机构类指挥部等时机构具行政理权企事业单位社会团体受委托行行政理权事业组织具行政规范性文件制定体资格发布行政规范性文件明确行政规范性文件制定体仅指行政规范性文件制定体符合合法性求时应该符合合理性协调统性求行政规范性文件制定体行制定权时应该注意避免政扩张利益导致出台行政规范性文件相互突
2严格行政规范性文件制定权限
谓行政规范性文件制定权限指级行政规范性文件权规定什容容规定应握点：第行政规范性文件容必须符合制定体权限超越制定体身权限规定关理容涉财政税收金融海关国资产监督理国资源开发利等属中央政府事项尚未制定法律行政法规方政府权规定第二行政规范性文件容法律法规规章级行政机关行政规范性文件相抵触市县政府行政规范性文件违法创设行政许行政处罚行政强制行政收费等行政权力第三没法律法规规章规定情况违法增加公民法者组织义务限制公民法者组织行某项法定权利增加改变行政理环节法定程序第四行政规范性文件确立制度理措施符合行政体制改革转变政府职求应市场体解决者通中介组织行业律够解决事情应纳入行政理范畴
3规范行政规范性文件制定程序
法治基求法定程序办事制定行政规范性文件然应严格程序进行确保行政规范性文件质量通常言制定行政规范性文件包括立项起草审查决定公布等程序
起草作行政规范性文件制定程序重环节重点征求意见山东省行政程序规定明确规定：制定行政规范性文件应采取座谈会证会公开征求意见等方式广泛听取意见行政规范性文件容涉重公利益公众重分歧影响社会稳定者法律法规规章规定应听证起草部门应组织听证该制度实施利广泛听取方意见倾听声音采纳合理意见建议制定工作更加民化规范化科学化
审查确保行政规范性文件合法效重措施审查重点合法性山东湖南关方规章中已明确求行政规范性文件未合法性审查发布实施时明确审查体审查事项审查中发现问题处理等具体措施源头切断合法文件出台提高行政规范性文件质量具重意义
决定环节山东省做法制定公民法组织权利义务产生直接影响行政规范性文件时实行制定机关负责集体讨决定制度该制度包含两含义集体决定决定说行政规范性文件否发布实施必须制定机关领导班子集体决定二必须通讨形式决定书面圈批方式通会议进行具体讨实行该制度原决定作制定程序中核心环节形成行政规范性文件实质容影响行政规范性文件否合法合理关键步骤
外山东省2012年开始实施行政规范性文件三统制度统登记统编制登记号统公布明确规定未统登记统编制登记号统公布行政规范性文件效作行政理该制度实施仅利提高行政规范性文件权威性执行力理效利促进政府信息公开保障公民知情权
（三）完善行政规范性文件监督
行政规范性文件行监督遏制行政行失范保证规范性文件质量确保法行政重环节完善行政规范性文件监督包括制定行政规范性文件文件部行政监督外部监督行政规范性文件部监督包括行政复议监督制度审查备案制度行政复议制度言应该合法者恰行政规范性文件纳入行政复议范围直接侵害相权益行政规范性文件排行政复议范围外规定疑降低行政规范性文件违法成法充分发挥行政复议监督功救济效果备案审查行政规范性文件部监督理种重方式利时发现纠正行政规范性文件错误保护公民法组织合法权益促进法行政维护法制统目前止全国省级民政府均已建立行政规范性文件备案审查制度笔者认基础强化行政规范性文件备案审查工作必须两方面入手：方面制定机关法行政高度充分认识行政规范性文件制定报备工作重性遵守审核程序时报备文件审查意见求进行纠正方面备案审查机关严格执行备案审查制度断加审查工作力度时撤销纠正违法行政规范性文件严行政规范性文件审核关通做述两方面工作切实解决备案审查工作中存制备备审审纠问题
长期违法者适行政规范性文件审查政府部进行效应尚提高更保证行政规范性文件审查效果根解决部分行政规范性文件存政府权力部门化部门权力利益化问题山东省专门规定公民提请审查行政规范性文件权利受理体处理期限等做出明确规定制约行政权力促进法执政疑具重价值方面举时纠正已出台行政规范性文件错误保护公民法组织合法权益方面提高审查行政规范性文件针性提高审查效率
（四） 建立行政规范性文件司法审查制度
国没建立行政规范性文件司法审查制度抽象行政行行政诉讼范围现行中华民国行政诉讼法第二条规定公民法者组织认行政机关行政机关工作员具体行政行侵犯合法权益权法民法院提起诉讼规定事实行政规范性文件等抽象行政行排诉讼外法学界司法实务界直存争认行政规范性文件进行司法审查非常合理行政规范性文件制定实施程中许方合法没相应法律救济途径外国国家抽象行政行纳入司法审查范围法国宪法委员会法律法令制定进行审查宣布违反宪法条款便公布实施德国宪法法院法律法规审查案件审理做出裁判登载（联邦法律公报）开始正式产生效力应建立行政规范性文件司法审查制度次行政诉讼法修改中体现行政诉讼法修正案草案增加条规定公民法等具体行政行提起诉讼时请求规范性文件进行审查时明确规定：公民法者组织认具体行政行国务院部门方民政府部门制定规章外规范性文件合法具体行政行提起诉讼时请求该行政规范性文件进行审查民法院审理行政案件中发现述规范性文件合法作认定具体行政行合法应转送权机关法处理修改社会公众专家致评
（五）建立行政规范性文件定期清理制度
行政规范性文件清理行政规范性文件监督理中重环节具体求两建立完善行政规范性文件定期清理制度行政规范性文件定期清理工作应年进行次存方保护义部门保护义越权设定收费罚款行政许符合市场济求法律行政法规规章相抵触区情况该废止坚决废止该修订时修订社会公布确保法制政令统二建立行政规范性文件动失效制度明确规定作行政理行政规范性文件寿命生效日起长时间动失效行政机关认需继续施行应定程序予重新公布
1关清理体行政规范性文件清理应坚持谁制定谁清理原制定机构组织清理具体工作法制机构承担提高效率保证清理工作实际效果级政府应建立统清理统公布清理目录制度
2定期清理时间行政规范性文件应年进行清理条件成熟建立日常清理机制清理结束应现行效废止行政规范性文件目录整理出时社会公布
3清理步骤方法清理行政规范性文件第成立专门清理组织成立专门清理工作领导组第二制定具体清理工作方案明确清理范围清理容清理员分工清理时限清理方式清理求等工作事项第三梳理现行效行政规范性文件目录文件容部门分工进行初步清理第四汇总初步清理结果发现问题文件进行进步审查逐研究否存需修改废止情形第五列出需修改废止目录列明修改废止理提交审议第六集体讨做出清理结果决定
4清理结果公布决定清理结果应政府公报政府网站报刊电视等媒体公布废止行政规范性文件目录重新编制现行效行政规范性文件目录公布废止目录时公布现行效行政规范性文件目录
行政规范性文件属政府机关准立法行民众生活息息相关行政规范性文件出现偏差者适会损害数利益会严重影响政府权威性公信力行政规范性文件必须遵守宪法法律行政法规方性法规规章规定维护社会义法制统尊严科学规范行政行促进行政机关履行职责政府职济调节社会理公服务转变体现行政机关职权责相统切实保障理相合法权益提高行政效率促进法行政
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国行政规范性文件制定中存问题完善
2012级政班***
国调整行政法律关系法律规范体系正着元化方发展法律行政法规方性法规治条例单行条例规章行政规范性文件行政法律关系调整中发挥着越发广泛作然法律效力行政规范性文件低法律法规行政法规规章属非法律文件实际生活中行政规范性文件成行政机关做出行政行直接推进改革促进济发展维护社会秩序等方面发挥着巨作制发行政规范性文件作方政府部门理政治济文化社会事务种重方式行政规范性文件否合法适否具操作性否适应项事业发展实际需直接关系行政执法水法行政水前行政规范性文件制定工作中存样样问题问题存仅降低政府工作效损害政府权威形象阻碍法行政工作进程通加强监督理进步规范行政规范性文件制定工作显十分重尤迫切
行政规范性文件概述
（）行政规范性文件概念
目前国法律法规行政规范性文件涵义制发体制发程序权限审查机制等尚全面统规定行政法理界关行政规范性文件概念直存观点总结起包括种：第行政规范性文件指行政机关授权组织法定权限制定决定命令等总称包括行政法规规章[1]第二行政规范性文件仅指行政机关制定决定命令等总称包括行政法规规章[2]第三行政规范性文件仅指行政机关制定具普遍约束力文件包括行政法规规章[3]第四行政规范性文件指行政机关制定决定命令措施等总称该类行政机关仅限行政法规规章制定权机关[4] 笔者更认第四种观点行政规范性文件行政法规行政规章相似处更区
（二）行政规范性文件行政法规行政规章区
行政规范性文件种抽象行政行行政法规行政规章种抽象行政行区分行政规范性文件行政法规规章重现实问题实两者间联系区区前者属行政立法行通行政措施决定命令等形式表现出者行政立法行制定颁布受法定程序严格约束者具法性质效力仅仅低般法律效力层级方面行政规范性文件受行政法规行政规章约束甚行政法规行政规章更效实施制定司法机关审判时前者作证者作法庭判决
前者制定体范围行政机关均职权范围根履行行政职需制定行政规范性文件国务院乡镇政府制定者制定体严格限制制定程序方面差异国家行政规范性文件制定尚统规定者较严格规定行政法规制定程序条例规章制定程序条例做出具体规定
（三）行政规范性文件特点
述行政规范性文件概念认识完全相概括出具特点：
1行政规范性文件具行政性首先制定机关行政性里行政机关指没法规规章制定权级民政府属工作部门行政规范性文件制定体基形式行政性显著表现次公文行政性行政规范性文件俗称红头文件种行政性公文行政公文容涉行政理事务者行政理相关事务目执行法律法规规章等履行行政理职行政规范性文件具行政性
2行政规范性文件外部抽象行政行结果抽象行政行具体行政行相应抽象行政行指行政体针特定象设定具普遍约束力行规范行政规范性文件针象特定象特定行政相具普遍约束力果文件调整象特定行政相者行政相够确定该文件具体行政行行政规范性文件机关部工作制度事免决定等针特定行政相属行政规范性文件
3 行政规范性文件具规范性里规范性方面指行政规范性文件具普遍约束力行政理区域事具约束力发生效力针特定事物方面指文件次性适反复适已发生行进行具体处理未行约束
4行政规范性文件效力具层次性行政规范性文件制定体非常广泛制定体间权力决定级行政机关制定行政规范性文件具效力
（四）制定行政规范性文件必性
1规范政府执法行需行政规范性文件然行政立法行目执行法律法规规章法律法规规章规定较宽泛粗略行政体实际执行程中缺乏切实行指导准行政规范性文件正行政体行政执法作种重抽象行政行法律法规规章规定根实际情况予细化更约束行政体执法活动避免行政体履行具体行政行时滥裁量权恣意侵犯行政相合法权益利法行政完善落实
2提高行政体办事效率法律法规规章社会进行宏观理求现实生活中出现问题细微甚现行立法未预见迟正义非正义效率行政体行行政权生命行政体快解决问题化解矛盾必须求助行政规范性文件制定行政规范性文件程序简便制宜通法律法规规章做出具体详细规定快解决现实问题外针某区出现新问题果没相应立法行规范影响整体法治效情况先制定行政规范性文件问题快解决见行政规范性文件针性强行政成低反应迅速灵活便捷效提高行政体办事效率
3调动行政体积极性需国幅员辽阔政治济文化发展水极衡区差异部门特殊性导致行政体理社会事务程中遇问题千差万严格法行政前提赋予行政体制定行政规范性文件权力会充分调动行政体解决问题积极性采取灵活样办事手段促发挥专业迅速高效便捷成低廉优势社会矛盾效防范化解
4理行政事务服务行政相需国行政事务量涌现日益专业化权制定行政法规行政规章行政体占少数行政立法具滞性立法行需严格繁琐制定程序法时高效应纷繁复杂行政事务仅行政法规行政规章远远满足现实需行政规范性文件具普遍性反复适性行政体行政理活动中通运行政规范性文件防止重复低效外行政规范性文件弥补立法真空状态行政体提供方便快捷纠纷化解渠道够效避免行政体面新问题束手册行政相提供优质高效服务
5填补法律缺位需行政规范性文件填补法律缺位方面作：首先社会现象复杂变行政事务日趋专业现法律规范方面身力限方面考虑社会秩序稳定性穷社会事务角落作基调控手段做出原性宏观性概括行政规范性文件宏观性法律规范进行细化明确通微观理方式保障法律规范具体落实执行次现实中涌现出新问题该类问题缺乏相应法律法规规章出现法律规范缺位者法律规范规定落时代发展求时行政规范性文件违背法律目现法律规定情况做出探索性规定效解决新问题填补法律规范缺位行政规范性文件制定现实中运行立法行提供参考鉴
二前行政规范性文件制定中存问题
行政规范性文件科学制定正确施行利推进法行政提高行政效促进法治建设实践绝数行政规范性文件符合宪法法律法规规定法行政中起积极推动作制定程中暴露出问题概括起方面：
（）制定体
2013年04月34省级行政区（中：4直辖市23省5治区2特行政区）市级民政府345（中：286级市15区30治州3盟）县级民政府2856（中：857市辖区369县级市1456县117治县49旗3治旗1特区1林区）乡级民政府41658（中：2区公7194街道19683镇13587乡1085民族乡106苏木1民族苏木）说全国年45万级民政府制定行政规范性文件县级民政府属部门制定行政规范性文件国务院法制办公室2007年抽查统计全国县级民政府部门约十三万加四万级政府仅两部分行政规范性文件制定体达十七万
级政府政府属工作部门外存行政机关设机构办事机构时机构事业单位群众团体街道办事处村民委员会制定关行政理行政规范性文件情况行政规范性文件制定权行政机关发布行政规范性文件中存制定权机关制定权机关联合发文行政机关方委联合发文等问题
（二）制定权限清
立法中关什行政机关权制定行政规范性文件具体权限没明确规定行政规范性文件制定中存权限清情况行政体区利益身利益争相制定行政规范性文件取辖光明正身谋福利存具行政体资格机构组织意制定行政规范性文件制定体考虑制定权限越权规定应法律法规规章级行政机关规定事项行政规范性文件执行法律法规规章级行政规范性文件容时盲目抄搬导致出台行政规范性文件越权规定招商引资方面优惠政策时者税收方面予减免国土权出转方面违反国家法律规定逃避关审批手续擅越权批表现级间事项规定致甚级间事项规定致
（三）制定程序混乱
行政规范性文件制定工作缺乏计划性科学性意性较时性应急性务性文件较特重行政理规范缺乏必制定前研究证民参程度够透明度高起草部门调查研究深入征求意见全面听取公众意见充分特听取理相意见够关专家学者参研究证够制定涉行政审批登记年检检查颁发资质证书收费 集资摊派行政强制措施等公民法组织切身利益关系密切行政规范性文件未充分体现利害关系意见行政规范性文件起草工作中基理部门起草部门利益局部利益痕迹较重行政规范性文件审查方面缺乏法制机构统审查关然方开始逐渐建立合法性审查制度相方政府部门起草文件少法制机构（许部门根设法制机构）审核行政规范性文件审议通缺乏应程序政府领导部门领导（更分领导）签字发布少通关会议集体讨
公布形式方面较意数采取红头文件形式发市政府文件市政府办公室文件通知批复缺乏统社会公布文号形式生效日期问题部分行政规范性文件般日发布日生效公众未获事前告知更法预测行果
（四）监督力
实际工作中行政机关没建立落实法律审查制度制定行政规范性文件通常业务部门起草直接送领导审批发布没送单位法制部门审查关行政规范性文件重复相矛盾位法相抵触适应济社会发展求审查监督位没时发现存问题致行政规范性文件合法适法制统保障甚造成行政规范性文件出台违法予备案尴尬局面外目前国行政复议范围限具体行政行行政规范性文件具体行政行复议时附带进行审理样申请复议相提出行政规范性文件进行审查外直接受行政规范性文件侵害相申请复议
外部监督方面现行行政诉讼法行政规范性文件提起行政诉讼明确排受案范围外现实中存量行政规范性文件侵害行政相合法权益情况应司法救济行政诉讼行政复议审查机制协调违反司法终裁判原
行政机关制定行政规范性文件容数量否认行政规范性文件行政理层面发挥着极重作述问题存严重影响社会义法治统政令畅通妨碍国家法律法规政策正确实施侵害公民法组织合法权益损害政府民群众中形象加强完善制定行政规范性文件监督理行政机关全面履行法定职责推进法行政意义重十分迫切
三完善行政规范性文件制定策
般说行政规范性文件制定种行政权力行权力必制约确保权力定范围预定轨道运行防止权力滥越轨行政规范性文件监控特行政规范性文件制定制约防止行政体滥行政规范性文件制定权促合法效实施行政规范性文件制定活动行政规范性文件发挥应作达述目必须建立健全行政规范性文件监督机制遵循合法性合理性公公正效率原具体方式包括严格行政规范性文件制定权限发布程序完善行政规范性文件监督建立司法审查制度建立行政规范性文件定期清理制度
（）确定制定行政规范性文件原
制定行政规范性文件方政府部门履行职责理社会公事务重手段方式应维护社会义法制统尊严科学规范行政行促进行政机关履行职责政府职济调节社会理公服务转变体现行政机关职权责相统切实保障理相合法权益提高行政效率促进法行政制定行政规范性文件应遵循原：
1合法性原制定行政规范性文件必须合法必须遵守宪法法律行政法规方性法规规章规定应符合法律基精神原必须确保制定体合法制定权限合法制定容合法发布形式合法
2合理性原确保合法性前提制定行政规范性文件必须维护广民群众根利益出发点落脚点规定制度措施符合济社会发展求符合社会公德公众价值标准维护公利益时保证采取理手段方式量影响理相合法权益
3公公正原制定行政规范性文件保证利益体权利义务关系衡制度面前允许特权群实行歧视遇规定公民法组织履行义务时应规定相应权利保障权利途径实现权利义务相统赋予关行政机关必职权时应规定行职权条件程序行职权适行职权时必须承担责做规定权力责相应相等
4效率原制定行政规范性文件必须注重投入产出讲求成效益文件确定行政理措施进行必测算分析实施关制度采取关措施需行政成社会产生什样影响应初步预测选择佳操作方案获较济效益社会效果制定行政规范性文件考虑制定成考虑实施成
（二） 严格行政规范性文件制定权限发布程序
1明确行政规范性文件制定体
根宪法关组织法规定级民政府县级民政府属部门均权根宪法法律法规级行政机关决定命令规定发布决定命令市级民政府市级民政府属工作部门县级民政府县级民政府属工作部门乡镇民政府法定制定行政规范性文件体市县行政机关部处室等设机构类领导组等议事协调机构类指挥部等时机构具行政理权企事业单位社会团体受委托行行政理权事业组织具行政规范性文件制定体资格发布行政规范性文件明确行政规范性文件制定体仅指行政规范性文件制定体符合合法性求时应该符合合理性协调统性求行政规范性文件制定体行制定权时应该注意避免政扩张利益导致出台行政规范性文件相互突
2严格行政规范性文件制定权限
谓行政规范性文件制定权限指级行政规范性文件权规定什容容规定应握点：第行政规范性文件容必须符合制定体权限超越制定体身权限规定关理容涉财政税收金融海关国资产监督理国资源开发利等属中央政府事项尚未制定法律行政法规方政府权规定第二行政规范性文件容法律法规规章级行政机关行政规范性文件相抵触市县政府行政规范性文件违法创设行政许行政处罚行政强制行政收费等行政权力第三没法律法规规章规定情况违法增加公民法者组织义务限制公民法者组织行某项法定权利增加改变行政理环节法定程序第四行政规范性文件确立制度理措施符合行政体制改革转变政府职求应市场体解决者通中介组织行业律够解决事情应纳入行政理范畴
3规范行政规范性文件制定程序
法治基求法定程序办事制定行政规范性文件然应严格程序进行确保行政规范性文件质量通常言制定行政规范性文件包括立项起草审查决定公布等程序
起草作行政规范性文件制定程序重环节重点征求意见山东省行政程序规定明确规定：制定行政规范性文件应采取座谈会证会公开征求意见等方式广泛听取意见行政规范性文件容涉重公利益公众重分歧影响社会稳定者法律法规规章规定应听证起草部门应组织听证该制度实施利广泛听取方意见倾听声音采纳合理意见建议制定工作更加民化规范化科学化
审查确保行政规范性文件合法效重措施审查重点合法性山东湖南关方规章中已明确求行政规范性文件未合法性审查发布实施时明确审查体审查事项审查中发现问题处理等具体措施源头切断合法文件出台提高行政规范性文件质量具重意义
决定环节山东省做法制定公民法组织权利义务产生直接影响行政规范性文件时实行制定机关负责集体讨决定制度该制度包含两含义集体决定决定说行政规范性文件否发布实施必须制定机关领导班子集体决定二必须通讨形式决定书面圈批方式通会议进行具体讨实行该制度原决定作制定程序中核心环节形成行政规范性文件实质容影响行政规范性文件否合法合理关键步骤
外山东省2012年开始实施行政规范性文件三统制度统登记统编制登记号统公布明确规定未统登记统编制登记号统公布行政规范性文件效作行政理该制度实施仅利提高行政规范性文件权威性执行力理效利促进政府信息公开保障公民知情权
（三）完善行政规范性文件监督
行政规范性文件行监督遏制行政行失范保证规范性文件质量确保法行政重环节完善行政规范性文件监督包括制定行政规范性文件文件部行政监督外部监督行政规范性文件部监督包括行政复议监督制度审查备案制度行政复议制度言应该合法者恰行政规范性文件纳入行政复议范围直接侵害相权益行政规范性文件排行政复议范围外规定疑降低行政规范性文件违法成法充分发挥行政复议监督功救济效果备案审查行政规范性文件部监督理种重方式利时发现纠正行政规范性文件错误保护公民法组织合法权益促进法行政维护法制统目前止全国省级民政府均已建立行政规范性文件备案审查制度笔者认基础强化行政规范性文件备案审查工作必须两方面入手：方面制定机关法行政高度充分认识行政规范性文件制定报备工作重性遵守审核程序时报备文件审查意见求进行纠正方面备案审查机关严格执行备案审查制度断加审查工作力度时撤销纠正违法行政规范性文件严行政规范性文件审核关通做述两方面工作切实解决备案审查工作中存制备备审审纠问题
长期违法者适行政规范性文件审查政府部进行效应尚提高更保证行政规范性文件审查效果根解决部分行政规范性文件存政府权力部门化部门权力利益化问题山东省专门规定公民提请审查行政规范性文件权利受理体处理期限等做出明确规定制约行政权力促进法执政疑具重价值方面举时纠正已出台行政规范性文件错误保护公民法组织合法权益方面提高审查行政规范性文件针性提高审查效率
（四） 建立行政规范性文件司法审查制度
国没建立行政规范性文件司法审查制度抽象行政行行政诉讼范围现行中华民国行政诉讼法第二条规定公民法者组织认行政机关行政机关工作员具体行政行侵犯合法权益权法民法院提起诉讼规定事实行政规范性文件等抽象行政行排诉讼外法学界司法实务界直存争认行政规范性文件进行司法审查非常合理行政规范性文件制定实施程中许方合法没相应法律救济途径外国国家抽象行政行纳入司法审查范围法国宪法委员会法律法令制定进行审查宣布违反宪法条款便公布实施德国宪法法院法律法规审查案件审理做出裁判登载（联邦法律公报）开始正式产生效力应建立行政规范性文件司法审查制度次行政诉讼法修改中体现行政诉讼法修正案草案增加条规定公民法等具体行政行提起诉讼时请求规范性文件进行审查时明确规定：公民法者组织认具体行政行国务院部门方民政府部门制定规章外规范性文件合法具体行政行提起诉讼时请求该行政规范性文件进行审查民法院审理行政案件中发现述规范性文件合法作认定具体行政行合法应转送权机关法处理修改社会公众专家致评
（五）建立行政规范性文件定期清理制度
行政规范性文件清理行政规范性文件监督理中重环节具体求两建立完善行政规范性文件定期清理制度行政规范性文件定期清理工作应年进行次存方保护义部门保护义越权设定收费罚款行政许符合市场济求法律行政法规规章相抵触区情况该废止坚决废止该修订时修订社会公布确保法制政令统二建立行政规范性文件动失效制度明确规定作行政理行政规范性文件寿命生效日起长时间动失效行政机关认需继续施行应定程序予重新公布
1关清理体行政规范性文件清理应坚持谁制定谁清理原制定机构组织清理具体工作法制机构承担提高效率保证清理工作实际效果级政府应建立统清理统公布清理目录制度
2定期清理时间行政规范性文件应年进行清理条件成熟建立日常清理机制清理结束应现行效废止行政规范性文件目录整理出时社会公布
3清理步骤方法清理行政规范性文件第成立专门清理组织成立专门清理工作领导组第二制定具体清理工作方案明确清理范围清理容清理员分工清理时限清理方式清理求等工作事项第三梳理现行效行政规范性文件目录文件容部门分工进行初步清理第四汇总初步清理结果发现问题文件进行进步审查逐研究否存需修改废止情形第五列出需修改废止目录列明修改废止理提交审议第六集体讨做出清理结果决定
4清理结果公布决定清理结果应政府公报政府网站报刊电视等媒体公布废止行政规范性文件目录重新编制现行效行政规范性文件目录公布废止目录时公布现行效行政规范性文件目录
行政规范性文件属政府机关准立法行民众生活息息相关行政规范性文件出现偏差者适会损害数利益会严重影响政府权威性公信力行政规范性文件必须遵守宪法法律行政法规方性法规规章规定维护社会义法制统尊严科学规范行政行促进行政机关履行职责政府职济调节社会理公服务转变体现行政机关职权责相统切实保障理相合法权益提高行政效率促进法行政
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