20020125
部新中国汽车产业发展史程度国汽车产业政府理体制演变历史通新中国汽车产业政府理体制轨迹追溯验总结消影响国汽车产业快速健康成长中制度性障碍时期汽车产业政府理体制改革具十分重现实意义
1956年中国生产出第辆国产解放牌载货汽车国汽车产业理体制改革致历五阶段:
第阶段(1956~1965年)工业托拉斯集中生产阶段1964年国家成立中国汽车工业公司成时全国13公司(工业托拉斯)行政企合式行业理职理手段包括生产营计划项目投资物资分配事理等等
第二阶段(1966~1980年)分散布局条块分割初步形成阶段全国26省区市10部门建立汽车总装厂省份达8~9汽车总装厂时期新增汽车企业快时期(见表1)汽车行业理职第机械工业部汽车总局行投资决策权计划权分散方部门条块分割格局终形成
表1 历年产品分生产企业数 单位:
资料源:中国汽车工业年鉴1983年第139~140页
第三阶段(1981~1987年)中汽公司成立三级理体制形成阶段1981年12月31日国务院批准成立中国汽车工业公司(简称中汽公司)实行总公司化行业理模式中汽公司负责行业规划计划编制项目审批技术引进等时负责理7联营公司13直属企业
第四阶段(1987~1992年)中国汽车工业联合会短暂探索中汽总公司回阶段1987年5月29日国务院批准成立中国汽车工业联合会(简称中汽联)取消中国汽车工业公司机电部口理行业理开始计划编制项目审批放权搞活协调服务方转变中汽联改革没取预期效果1990年2月23日国务院批准组建中国汽车工业总公司(中汽总公司)机电部授予全行业理职理手段然项目审批发文件
第五阶段(1993年)政企职分离模式终确立阶段1993年国务院政企分开原原授权中国汽车工业总公司汽车行业理职收新组建机械工业部中汽总公司成具控股公司性质济实体中国汽车工业协会中国汽车工程学会挂机械工业部机械工业部年12月组建成立汽车工业司行汽车行业理职1998年国务院实行机构改革原机械工业部撤销组建国家机械工业局行全国汽车行业宏观理职2001年2月机械工业局撤销汽车行业宏观理职入国家贸委关司局
总体讲迄止国汽车产业理体制存问题果理效果衡量成功表现:
第改革开放初期相汽车工业济指标已提高距离国民济支柱产业位差距汽车工业国民济拉动作相限特国面效需求足通货紧缩困境时法汽车工业里找突破口汽车工业相关产业拉动作显著国汽车厂技术设备甚原材料(车身钢板)部分进口汽车工业没成拉动国民济增长重力量
第二产量讲国已成世界第九位汽车国找出充分理证明国汽车工业强国目前国定点轿车生产企业例外合资合作企业红旗轿车外没完全知识产权中重型载货车摩托车价格优势外质量性发达汽车工业国相存差距汽车零部件工业较整车更散乱差国仅发达汽车工业国拉距离时起步巴西西班牙韩国等起汽车工业国家甩面
第三政府始终没找够实现政策目标效途径新中国成立国汽车工业理体制变动中出政府年改变汽车工业散乱差局面理模式政策进行次幅度调整直没取明显效果产业结构企业结构产品结构技术结构年没出现根性改观表明政府实际没找实现理目标理手段结合点中央政府实际没太控制力
造成国汽车工业理体制低效原阶段改革模式存生性功障碍具体体现:
()行政审批机制长期僭越市场机制
市场济体制转轨程中汽车工业数政府长期实行严格行政审批领域改革伊始决策者明白体制改革解决汽车工业长期存散乱低慢问题问题建立种消述困境微观机制行政审批权问题政府陷入样悖中:果政府放松行政性制长期受行政性抑制投资饥渴释放空间势必加剧产业组织结构散乱局面政府必须保留行政审批权行政审批权外政府找更效代约束机制政府实行严格行政审批权难解决已进入市场汽车生产企业整合问题着领域市场化改革优化产业组织结构方面取明显进展(家电行业)政府开始倾放松制希利企业市场力量优化结构正种矛盾心态历次改革表现出收放间长期摇摆定
导致政府长期放权收权间摇摆定原:1政府担心放权投资失控行政性放权没取更效果相反行政性收权没结果变更没结果变更坏2政府没找市场效性检验行政审批权代性机制3长期行政审批权形成利益刚性4缺乏放松行政制外部压力WTO框架国际规5放权缺乏效配套机制政策投资体制财税体制国资产理体制等等6收权放权法解决条块分割方保护义问题
中汽联改革例种改革探索失败重原政府放权时没种代性机制——市场竞争价格机制代没行政审批限制利益刚性脱缰野马释放出力量住匹野马必须套缰绳回审批济老路
(二)国资产理体制改革滞:重委托利益突
国汽车工业骨干力量国企业国济占体位行业样汽车工业领域里国资产实际行政隶属关系投资渠道划定条条块块(部门方)中种称作重委托现象带问题协调成交易成高昂具体体现国资产长期条块分割政出门条条(垂直理属性)中央政府单独设立理部门外应部委垂直理例机械部交通部轻工部司法部化工部航空航天部邮电部城建部门军工部门等等块块(方理属性)垂直理相交叉横理层级方政府理省政府投资项目省政府理县政府投资项目县政府理基础受省级政府关部门理垂直理部门横方政府理部门设定目标函数目标函数应济利益更情况相互突非利益协关系相互突济利益交错理体制国汽车工业难全国盘棋出发规划协调发展
重委托存方保护义盛行成汽车产业组织结构优化巨障碍处条块结合点企业成产值税收业户谁愿意肥水流外田里样幅画面:方面方政府汽车企业提供宽松外部环境外产品难进入市场方面方政府巧立名目消费者收取种样税费充实方财政难怪什全国西藏青海宁夏等少数省区外20省区市汽车工业作支柱产业发展
(三)方保护义部门利益市场机制分割阻断
市场济条件理模式市场机制基础政府目标通统健全市场机制达佳效果国汽车工业理体制低效长期存根原市场机制切割阻断典型方保护义
汽车税费例家知道名目繁方性税费抑制汽车市场需求增长罪魁祸首奈什?中缘需仔细玩味底种什机制维持强化着方保护义作方乡民父母官方政府角度目前财税体制方政府面着财政支出压力基础设施建设农田水利教育科技医疗卫生行政事业开支社会保障等等需方政府足够财力财政收入方面税收结构国外发达国家税税收结构目前增值税包括营业税税消费税方性税收收入(方税加享税返)远足支撑巨财政开支方政府必须税外找财源便捷途径费汽车外方政府找更取竭财源确保方财源外流方政府需汽车企业变相保护外车辆征收歧视性税费进行行政性限制
企业组织结构调整例什汽车企业结构调整汽车领域艰难什优势企业利兼重组劣势企业者优势企业间进行强强联手?什汽众海众实现重组?什五十铃公司北京南昌重庆搞出三产品系列(K系列N系列P系列)?关键点市场机制方政府关部门行政性分割阻断法实现产业整合功汽众海众中方股国资国股历史投资源着委托——代理关系支撑着利益关系父母愿意着孩子认爹娘?
汽车产业组织结构优化遇行政性阻断时候政府行基点种更高层次行政性干预代种行政性干预量消产生行政性干预体制性基础进行投资体制改革财税体制改革国资产理体制改革市场机制更范围代行政机制特完善资市场产业整合关重
(四)企业制度改革滞理体制改革缺乏微观基础
市场济条件良企业制度理体制运行必少微观基础样企业制度应该体现明晰产权关系规范公司法治理结构市场评价机制(股票市场理市场)然国汽车工业企业实际情况种规范公司化制度远没建立起政企职没彻底分离国资产者虚位问题直没根解决法治理结构国资产受托通常代表政府投资控股公司投资控股公司直接受政府领导机构控制方政府者关部门难通投资控股公司掌握事命权资产营决策权控制企业投资决策营行
计划济体制政企合理模式中企业规模列入行政等级序列政府企业理等级链输出指令性计划财物理完成市场济转轨程中指令性计划财物供产销六统理模式位理层事免权国资产授权理政府总种理直接介入企业营程通市场价格杠杆调节引导企业行行政等级链条企业缺少通市场竞争规划身长远发展力愿种理念企业营旦出现困难企业决策者找市场想着找市长政策寻求保护难理解样悖:汽车企业厂长理方面外政府产品进入合理限制深恶痛绝方面断说服政府外汽车进入市场设置障碍赢更发展空间
(五)发展战略欠合理产业政策缺乏统性立法支持
理体制总实现特定发展战略服务汽车理体制例外日韩国汽车工业迅速成长验长期国汽车工业指导思想明显缺乏连贯清晰前瞻性汽车工业发展战略战略产业政策冠名相反国政府确定汽车工业发展目标政策点时常处摇摆定甚相矛盾状态没深刻理解代世界汽车工业发展趋势没汽车工业身发展规律出发规划国汽车工业发展前景前汽车工业面入世考验时候社会界汽车工业非问题纠缠清:应该力鼓励公交通私轿车现基础设施足支撑庞汽车消费群体汽车消费时代加剧公路石油城市交通污染等方面紧张国已搞十年汽车工业已建立起独立民族汽车工业应该守住民族汽车工业块阵等等果基认识问题解决难说清晰前瞻性汽车产业发展战略难建立稳定规范理体制框架
理体制发挥作重方式政策体系建立实施体制政策首问题划分关利益体利益边界政策形成政策实施政策评估调整果没立法做保障相关利益体责权利边界难划清日韩国等国家汽车工业发展立法先行项重政策背立法作政府实施产业政策立法破切阻碍保证方面国1994年汽车工业产业政策外没更法律保障援引政府汽车工业理更行业部门停发文件政策性文件基属部门规章法律效力折扣汽车工业产业政策缺乏实施力度保障措施突破政策限制方部门行产业政策显软弱力
(六)相关体制政策改革配套
汽车工业理体制客观需政府投融资体制财税体制金融体制外贸体制国资产理体制政府行政体制等方面进行配套改革创造良性综合性体制环境然观国汽车工业理体制演变难发现历次汽车行业理体制存单方面突进问题缺乏相关体制政策配套性改革作支持中汽联改革(1987~1992年)失败重原缺少政府相关体制配套改革投资体制国资产理体制企业制度改革没情况单纯企业放营权希企业通市场竞争价格机制完成产业重组技术升级结果适反
作者:国务院发展研究中心新形势中国汽车产业发展战略政策研究课题组 报告执笔:石耀东
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