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城市理综合执法缘起发展
城市理综合执法改革源城市理相集中处罚权改革1996年中华民国行政处罚法正式实施该法第次明确规定相集中处罚权制度年起国务院陆续批准北京**区**市**市等城市开展相集中处罚权试点工作总结验基础2002年8月国务院发关进步推动相集中行政处罚权工作决定（国发〔2002〕17号）决定授权省治区直辖市民政府行政区域计划步骤开展相集中处罚权工作2002年10月国务院办公厅转发中央编办关清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见（国办发〔2002〕56号）决定广东省重庆市开展清理整顿行政执法队伍实行综合执法试点省区市选择1—2具备条件市（）县（市）进行试点机衔接相集中处罚权工作综合执法工作中央编办国务院法制办2003年2月联合发关推进相集中行政处罚权综合执法试点工作关问题通知（中央编办发〔2003〕4号）两项工作关系贯彻落实问题作出安排综合执法试点工作全国积极发展呈现出良态势
考察总结城市理综合执法试点工作传统行业部门执法相较取明显进步执法体制头层执法综合统执法转变执法力量集中执法力度加执法效率提高解决长期存六盖帽住草帽问题二执法方式突击整治长效理转变执法成效明显提高三执法队伍专业化转变执法队伍素质定提高执法形象改善应清醒意识城市理综合执法目前面着许困难问题应该认真进行研究解决推动城市理综合工作健康发展
二城市理综合执法存问题原
（）关执法问题实行城市理综合执法目前两点中华民国行政处罚法第16条规定国务院批准授权省级民政府决定行政机关行关机关行政处罚权二中华民国方级民代表会方级民政府组织法第64条规定方级民政府根工作需精干原设立必工作部门治州县治县市市辖区民政府局室等工作部门设立增加减少合级民政府报请级民政府批准报级民代表会常务委员会备案述规定仅法理明确综合执法机构执法体资格实践中直接赋予综合执法机构执法体资格情况两种种省市民政府关辖市实行综合执法试点方案批复中赋予种省市制定方性法规明确赋予现问题现行关城市理方面法律法规：城市规划法环境保护法城市市容环境卫生理条例城市道路理条例等明确规定业务行政部门行处罚权法律法规效力高政府规范性文件方性法规容行政处罚法发生明显法律突城市综合执法机构执法显充分
（二）关综合执法范围问题目前存问题范围统国务院文件精神城市理综合执法包括八方面1市容环境卫生理方面法律法规规章规定行政执法职
2城市规划理方面法律法规规定全部部分行政执法职3城市绿化理方面法律法规规章规定行政执法职4市政理法律法规规章规定行政执法职5环境保护理方面法律法规规章部分行政执法职6工商行政理方面法律法规规章规定摊贩行政执法职7公安交通方面法律法规规章规定侵占城市道路行行政执法职8城市方面行政执法职根述规定少数方作少七方面限制性规定数作扩张性规定**市集中土建筑市场施工房产开发建设建筑材料应理殡葬水燃气公交通出租车文化市场防工程等方面行政处罚权①北京**执法范围涉公事业理燃气理供水理节水理停厂理出租车理建筑施工现场理河湖理房屋国土理防工程建设等全部部分行政处罚权**等更实行跨系统跨行业综合执法执法范围包含城市理环境卫生文化市场房屋租赁旅游市场劳动理计划生育等七领域②执法范围统造成弊端非常明显利法制统执法政影响行政执法严肃性二没统业务级利进行正常业务交流提高业务水三方执法范围增加执法员熟悉掌握关法律法规难度增加工作强度造成执法位情况时肢解行业理职影响整体行政理效益四方执法范围窄造成执法力量分散执法覆盖面增加行政成
（三）关综合执法体制问题目前试点城市设立城市理综合执法机构承担综合执法职机构名称性质体制诸方面存较差异带诸问题具体表现：机构名称规范具体称谓城市理综合执法局城市理综合行政执法局城市理行政执法支队城市理综合行政执法支队等等二机构设置体系异种独立设置具体分种情况（
1）设城市理综合执法局（2）设城市理综合执法局城市理综合执法支队机构两块牌子（3）市设综合执法局区设综合执法队种合署办公城市综合执法局城市理委员会城市理办公室等行政机构合署办公三机构性质统鉴方政府机构改革结束时间长受行政机构设置限额行政编制总额制约数方城市综合执法机构分综合执法行政机构具体执法机构关综合执法行政机构方政府组成部门数部门列政府直属行政机构方定部门理机构编制方明确行政编制纳入级政府行政编制总数方笼统确定行政执法编制具体执法机构定性较模糊方明确事业单位外数没明确性质编制数方明确事业编制方确定行政执法编制四理体制混乱第种实行市区两级执法区执法体制区设立综合执法机构区政府组成部门区执法机构受市执法局区政府双重领导区政府第二种实行市区两级执法市执法体制区设立综合执法机构受市执法局区政府双重领导市执法局第三种基第二种类似处明确区执法机构市执法局派出机构第四种实行市区街道三级执法体制街道设立综合执法机构执法重心进步移
（四）关综合执法部门业务部门关系问题综合执法项重容制订政策审查审批等职监督检查实施处罚等职相分开改变政府部门审批监督体制监督处罚职技术检验职相分开改变行政执法机构查处检验体制目规范行政行权力运作方式解决
裁判员裁判委员会分开③问题政府职转变位配套制度没时进实践中造成综合执法部门业务部门产生诸矛盾工作衔接位业务部门没监督检查权加综合执法部门信息享渠道畅做行政许事项实际情况脱节行政部门切实际颁发量书报亭彩票亭等许证影响市容市貌综合执法带难度时综合执法部门缺少业务部门支持技术性业务性较强工作力心城市规划方面严重影响城市规划建筑物认定城市客运方面非法营运认定等等外城市规划区综合执法机构负责执法工作区外原业务部门负责执法工作造成相违法事项处理结果情况出现形成新执法公二头审批综合执法矛盾城市理机整体规划建筑市容环保等方面审批事项应机协调执法综合审批没相应综合理工作效率没根提高三综合执法部门业务指导关系综合执法机构直接隶属政府业务部门级关系城市理部分法律法规规章业务部门拟定行业部门执法更验种验体制法综合执法部门产生作四检验检测机构综合执法机构配合检验检测机构目前隶属业务部门体制原综合执法部门业务衔接五综合执法缺乏效监督理讲综合执法机构监督体系应该较健全政府监督舆监督社会监督政监督等综合执法监督没业务级整监督效折扣国行政理体制种典型集权义体制级级负重指导理监督责综合执法机构没条条监督机构利执法行规范
（五）关员素质问题现综合执法机构员致三部分构成原城市政园林绿化等执法机构员渡移交二接收复转军三招考部分工作员组建综合执法机构时工作员素质提定求解决现执法员出路进行变通处理综合执法机构员体原专业执法机构员员年龄偏文化程度偏低惯集团战役海战术综合执法求阵战单兵战术适应行政综合执法涉专业领域涉法律法规200项员素质求非常高仅熟悉专业领域法律规章清楚项执法程序甚掌握专门检查技术④目前情况员素质显然适应工作需
出现述问题根原行政执法质认识位城市综合执法机构性质功定位认识清处理综合执法业务理关系方面思路开阔致实践中出现许问题行政执法行政理重组成部分天然具行政理工作具灵活高效裁量等方面特点行政执法体制行政理体制衍生物行政执法体制应适应行政理体制时非常重行政执法工作具身特殊规律法紧密联系客观求具规范性统性相稳定性着法行政进程加快行政执法种特点会愈愈突出研究城市综合执法改革时分强调城市济文化历史方面差异性强调体制改革创新性放进行五花八门
创新导致城市综合执法出现散乱现象城市特点少差异质功致城市理方面性占导位法理方面性更非常显著开展城市综合执法工作必须遵循执法工作基原必须走规范化专业化路子时应积极改革行政理体制项改革创造良外部环境
三城市理综合执法改革出路
城市理综合执法项系统工程牵发动全身应该精心设计统筹规划兼顾长远目标期目标采取标兼治办法积极推进项改革
（）加强立法工作快制定关法律法规进步明确城市综合执法机构性质位职责明确执法体资格规范法律责重点界定综合执法机构行政部门职权划分根理关系清理修订现关城市理方面法律法规规章消减少法律突矛盾建立健全城市理法律法规体系加强立法解释工作解决法难问题
（二）合理界定综合执法范围综合应包含两层面容横综合容宜搞成包罗万象杂烩影响执法效果应坚持原重点突出市容环境卫生执法核心适集中方面职权二具关联性综合执法容间性质等方面应联系三易操作专业性技术性较强执法工作宜集中
违反建设规划许证规定进行建设影响城市规划严重程序该拆该采取措施处理起较复杂行政处罚该该相集中集中需认真研究房产理中执法房产行政理程紧密联系没必成立专门执法队伍者专门执法机构实施行政处罚权值认真研究煤气供热理设施理问题较复杂简单集中行政处罚 ⑤综合执法机构执法范围宜相统便实施专业化规范理应重心移突出区执法机构执法工作中力军作市区执法机构职责权限应侧重市级重点负责政策研究监督指导重执法活动协调具体执法活动区执法机构负责
（三）逐步建立规范综合执法理体制城市理综合执法工作国行政执法体系重组成部分城市理综合执法直接面广民群众种类型组织拥限制身外种种行政处罚权工作务重影响难度强超专业执法工商税务技术监督食品药检等行业执法验必须走规范化专业化路子通规范化专业化建设确保全国法制统促进业务交流提高执法水树立城市理执法部门良形象综合执法机构名称应规范根承担职责务综合执法宜划分综合执法行政机关具体执法队伍律应明确行政机构具体执法队伍设行政执法局设机构直属机构实行队建制市设综合执法局列市政府组成部门区设综合执法分局市执法局派出机构列入区政府组成部门实行双重领导市综合执法局领导外工作务特根工作需区域设置城市理综合执法作区综合执法分局派出机构承担辖区域街道社区综合执法工作考虑行政编制紧缺城市理综合执法机构律专项编制国家统分配达整机构设置框架体系中应坚持重心移市级应量精干综合重点突出加强区级综合执法机构建设
（四）正确处理综合执法机构行政部门关系积极推进政府职转变深化行政审批制度改革转变政府理社会事务方式推动政社分开培育发展社会中介组织检验检测工作逐步社会化规范明确业务部门综合执法机构职责权限建立沟通协作机制明确国务院省政府业务部门级城市综合执法机构业务指导监督职责促进工作水提高
（五）加强队伍建设提高执法员素质抬高进门槛城市理综合执法员律纳入公务员理坚持宁缺勿滥原逐步补充符合条件工作员建立符合现代城市综合执法需科学培训考核奖惩薪酬等项制度全面提升综合执法员政治业务素质
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城市理综合执法缘起发展
城市理综合执法改革源城市理相集中处罚权改革1996年中华民国行政处罚法正式实施该法第次明确规定相集中处罚权制度年起国务院陆续批准北京**区**市**市等城市开展相集中处罚权试点工作总结验基础2002年8月国务院发关进步推动相集中行政处罚权工作决定（国发〔2002〕17号）决定授权省治区直辖市民政府行政区域计划步骤开展相集中处罚权工作2002年10月国务院办公厅转发中央编办关清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见（国办发〔2002〕56号）决定广东省重庆市开展清理整顿行政执法队伍实行综合执法试点省区市选择1—2具备条件市（）县（市）进行试点机衔接相集中处罚权工作综合执法工作中央编办国务院法制办2003年2月联合发关推进相集中行政处罚权综合执法试点工作关问题通知（中央编办发〔2003〕4号）两项工作关系贯彻落实问题作出安排综合执法试点工作全国积极发展呈现出良态势
考察总结城市理综合执法试点工作传统行业部门执法相较取明显进步执法体制头层执法综合统执法转变执法力量集中执法力度加执法效率提高解决长期存六盖帽住草帽问题二执法方式突击整治长效理转变执法成效明显提高三执法队伍专业化转变执法队伍素质定提高执法形象改善应清醒意识城市理综合执法目前面着许困难问题应该认真进行研究解决推动城市理综合工作健康发展
二城市理综合执法存问题原
（）关执法问题实行城市理综合执法目前两点中华民国行政处罚法第16条规定国务院批准授权省级民政府决定行政机关行关机关行政处罚权二中华民国方级民代表会方级民政府组织法第64条规定方级民政府根工作需精干原设立必工作部门治州县治县市市辖区民政府局室等工作部门设立增加减少合级民政府报请级民政府批准报级民代表会常务委员会备案述规定仅法理明确综合执法机构执法体资格实践中直接赋予综合执法机构执法体资格情况两种种省市民政府关辖市实行综合执法试点方案批复中赋予种省市制定方性法规明确赋予现问题现行关城市理方面法律法规：城市规划法环境保护法城市市容环境卫生理条例城市道路理条例等明确规定业务行政部门行处罚权法律法规效力高政府规范性文件方性法规容行政处罚法发生明显法律突城市综合执法机构执法显充分
（二）关综合执法范围问题目前存问题范围统国务院文件精神城市理综合执法包括八方面1市容环境卫生理方面法律法规规章规定行政执法职
2城市规划理方面法律法规规定全部部分行政执法职3城市绿化理方面法律法规规章规定行政执法职4市政理法律法规规章规定行政执法职5环境保护理方面法律法规规章部分行政执法职6工商行政理方面法律法规规章规定摊贩行政执法职7公安交通方面法律法规规章规定侵占城市道路行行政执法职8城市方面行政执法职根述规定少数方作少七方面限制性规定数作扩张性规定**市集中土建筑市场施工房产开发建设建筑材料应理殡葬水燃气公交通出租车文化市场防工程等方面行政处罚权①北京**执法范围涉公事业理燃气理供水理节水理停厂理出租车理建筑施工现场理河湖理房屋国土理防工程建设等全部部分行政处罚权**等更实行跨系统跨行业综合执法执法范围包含城市理环境卫生文化市场房屋租赁旅游市场劳动理计划生育等七领域②执法范围统造成弊端非常明显利法制统执法政影响行政执法严肃性二没统业务级利进行正常业务交流提高业务水三方执法范围增加执法员熟悉掌握关法律法规难度增加工作强度造成执法位情况时肢解行业理职影响整体行政理效益四方执法范围窄造成执法力量分散执法覆盖面增加行政成
（三）关综合执法体制问题目前试点城市设立城市理综合执法机构承担综合执法职机构名称性质体制诸方面存较差异带诸问题具体表现：机构名称规范具体称谓城市理综合执法局城市理综合行政执法局城市理行政执法支队城市理综合行政执法支队等等二机构设置体系异种独立设置具体分种情况（
1）设城市理综合执法局（2）设城市理综合执法局城市理综合执法支队机构两块牌子（3）市设综合执法局区设综合执法队种合署办公城市综合执法局城市理委员会城市理办公室等行政机构合署办公三机构性质统鉴方政府机构改革结束时间长受行政机构设置限额行政编制总额制约数方城市综合执法机构分综合执法行政机构具体执法机构关综合执法行政机构方政府组成部门数部门列政府直属行政机构方定部门理机构编制方明确行政编制纳入级政府行政编制总数方笼统确定行政执法编制具体执法机构定性较模糊方明确事业单位外数没明确性质编制数方明确事业编制方确定行政执法编制四理体制混乱第种实行市区两级执法区执法体制区设立综合执法机构区政府组成部门区执法机构受市执法局区政府双重领导区政府第二种实行市区两级执法市执法体制区设立综合执法机构受市执法局区政府双重领导市执法局第三种基第二种类似处明确区执法机构市执法局派出机构第四种实行市区街道三级执法体制街道设立综合执法机构执法重心进步移
（四）关综合执法部门业务部门关系问题综合执法项重容制订政策审查审批等职监督检查实施处罚等职相分开改变政府部门审批监督体制监督处罚职技术检验职相分开改变行政执法机构查处检验体制目规范行政行权力运作方式解决
裁判员裁判委员会分开③问题政府职转变位配套制度没时进实践中造成综合执法部门业务部门产生诸矛盾工作衔接位业务部门没监督检查权加综合执法部门信息享渠道畅做行政许事项实际情况脱节行政部门切实际颁发量书报亭彩票亭等许证影响市容市貌综合执法带难度时综合执法部门缺少业务部门支持技术性业务性较强工作力心城市规划方面严重影响城市规划建筑物认定城市客运方面非法营运认定等等外城市规划区综合执法机构负责执法工作区外原业务部门负责执法工作造成相违法事项处理结果情况出现形成新执法公二头审批综合执法矛盾城市理机整体规划建筑市容环保等方面审批事项应机协调执法综合审批没相应综合理工作效率没根提高三综合执法部门业务指导关系综合执法机构直接隶属政府业务部门级关系城市理部分法律法规规章业务部门拟定行业部门执法更验种验体制法综合执法部门产生作四检验检测机构综合执法机构配合检验检测机构目前隶属业务部门体制原综合执法部门业务衔接五综合执法缺乏效监督理讲综合执法机构监督体系应该较健全政府监督舆监督社会监督政监督等综合执法监督没业务级整监督效折扣国行政理体制种典型集权义体制级级负重指导理监督责综合执法机构没条条监督机构利执法行规范
（五）关员素质问题现综合执法机构员致三部分构成原城市政园林绿化等执法机构员渡移交二接收复转军三招考部分工作员组建综合执法机构时工作员素质提定求解决现执法员出路进行变通处理综合执法机构员体原专业执法机构员员年龄偏文化程度偏低惯集团战役海战术综合执法求阵战单兵战术适应行政综合执法涉专业领域涉法律法规200项员素质求非常高仅熟悉专业领域法律规章清楚项执法程序甚掌握专门检查技术④目前情况员素质显然适应工作需
出现述问题根原行政执法质认识位城市综合执法机构性质功定位认识清处理综合执法业务理关系方面思路开阔致实践中出现许问题行政执法行政理重组成部分天然具行政理工作具灵活高效裁量等方面特点行政执法体制行政理体制衍生物行政执法体制应适应行政理体制时非常重行政执法工作具身特殊规律法紧密联系客观求具规范性统性相稳定性着法行政进程加快行政执法种特点会愈愈突出研究城市综合执法改革时分强调城市济文化历史方面差异性强调体制改革创新性放进行五花八门
创新导致城市综合执法出现散乱现象城市特点少差异质功致城市理方面性占导位法理方面性更非常显著开展城市综合执法工作必须遵循执法工作基原必须走规范化专业化路子时应积极改革行政理体制项改革创造良外部环境
三城市理综合执法改革出路
城市理综合执法项系统工程牵发动全身应该精心设计统筹规划兼顾长远目标期目标采取标兼治办法积极推进项改革
（）加强立法工作快制定关法律法规进步明确城市综合执法机构性质位职责明确执法体资格规范法律责重点界定综合执法机构行政部门职权划分根理关系清理修订现关城市理方面法律法规规章消减少法律突矛盾建立健全城市理法律法规体系加强立法解释工作解决法难问题
（二）合理界定综合执法范围综合应包含两层面容横综合容宜搞成包罗万象杂烩影响执法效果应坚持原重点突出市容环境卫生执法核心适集中方面职权二具关联性综合执法容间性质等方面应联系三易操作专业性技术性较强执法工作宜集中
违反建设规划许证规定进行建设影响城市规划严重程序该拆该采取措施处理起较复杂行政处罚该该相集中集中需认真研究房产理中执法房产行政理程紧密联系没必成立专门执法队伍者专门执法机构实施行政处罚权值认真研究煤气供热理设施理问题较复杂简单集中行政处罚 ⑤综合执法机构执法范围宜相统便实施专业化规范理应重心移突出区执法机构执法工作中力军作市区执法机构职责权限应侧重市级重点负责政策研究监督指导重执法活动协调具体执法活动区执法机构负责
（三）逐步建立规范综合执法理体制城市理综合执法工作国行政执法体系重组成部分城市理综合执法直接面广民群众种类型组织拥限制身外种种行政处罚权工作务重影响难度强超专业执法工商税务技术监督食品药检等行业执法验必须走规范化专业化路子通规范化专业化建设确保全国法制统促进业务交流提高执法水树立城市理执法部门良形象综合执法机构名称应规范根承担职责务综合执法宜划分综合执法行政机关具体执法队伍律应明确行政机构具体执法队伍设行政执法局设机构直属机构实行队建制市设综合执法局列市政府组成部门区设综合执法分局市执法局派出机构列入区政府组成部门实行双重领导市综合执法局领导外工作务特根工作需区域设置城市理综合执法作区综合执法分局派出机构承担辖区域街道社区综合执法工作考虑行政编制紧缺城市理综合执法机构律专项编制国家统分配达整机构设置框架体系中应坚持重心移市级应量精干综合重点突出加强区级综合执法机构建设
（四）正确处理综合执法机构行政部门关系积极推进政府职转变深化行政审批制度改革转变政府理社会事务方式推动政社分开培育发展社会中介组织检验检测工作逐步社会化规范明确业务部门综合执法机构职责权限建立沟通协作机制明确国务院省政府业务部门级城市综合执法机构业务指导监督职责促进工作水提高
（五）加强队伍建设提高执法员素质抬高进门槛城市理综合执法员律纳入公务员理坚持宁缺勿滥原逐步补充符合条件工作员建立符合现代城市综合执法需科学培训考核奖惩薪酬等项制度全面提升综合执法员政治业务素质
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