浅谈如何解决基层法院法官断层问题

来源:www.xiangdang.net上传者:18832960386时间:2015/2/16

浅谈如何解决基层法院法官断层问题

发挥司法功能,对构建和谐社会具有不可替代的重要意义。而司法功能的发挥,需要一支充足、稳定、高素质的法官队伍。但是近年来,一些法院出现了法律人才短缺、法官队伍断层的问题。就这一问题我个人有如下观点与大家探讨:

一、法院队伍断层的原因

俗话说:“冰冻三尺,非一日之寒”。造成基层法院人才短缺,法官断层的原因是多方面的,但最主要的或更直接的原因是:

(一)法官学历要求导致法院断层。由于历史等方面的原因,法学教育落后,法院法律后备人才不足,而法官法对基层法院法官任职学历要求过高。1995年2月颁布的法官法,规定了法官应具有法律专科以上学历,初任审判员需通过最高人民法院的统一资格考试后才能任命。法院“法律业大”及法院内部承认法律大专学历的专业证书生。即使是法律大专学历这个条件,还有许多基层法院由于缺乏法律人才储备,符合考试条件、能通过初任审判员资格考试的人员仍然很少。在这样一个法律人才缺乏的背景下,2001年6月修改后的法官法对法官的任职学历提高到了法律大学本科学历的高度,这使基层法院面临了人才断档的窘境。

(二)政治待遇偏低,导致法官难留。由于法院审判工作任务越来越艰巨,对法官的政治、业务素质的要求越来越高,而法官的政治待遇又偏低。在政治待遇上,由于法院的正、副科职级受比例限制和同级组织、人事部门控制,再加上现有的政策并未向法院倾斜,基层法院的很多优秀法官,工作几十年都不一定能解决正、副科职级待遇。如有的庭长、老审判员做审判员、庭长一、二十年,迄今为止职级待遇仍未得到落实,还是“老科员”,这样在一定程度上也挫伤了法官的工作积极性,个别法官不得不跳槽另谋高就,进一步加剧了法官的“断层”。

(三)法官物质待遇难以保障导致法官断层。贫困地区法官待遇低,地区间、行业间法律职业待遇悬殊,是导致法官流失,进而导致法官“断层”的最根本、最重要原因。

改革开放以来,我国东、中、西部的经济和社会发展水平很不平衡,贫困地区部分基层法院工作条件差,工资福利待遇较低,待遇得不到解决。贫困地区的基层法院与东部沿**市的基层法院相比待遇差距巨大,而职业的准入条件却一样。即使在同一地区,法官的收入也远远低于某些行政机关工作人员的收入,更难以与一些高收入行业工作人员相比。特别是通过司法考试后,当法官与从事律师职业的高收入不能同日而语已是不争的事实。就算法官没有攀比心理,但面对住房困难、子女读书等家庭压力,基层法院的部分法官也难免会心态不平衡,这是造成当前山区、贫困地区法院人才外流的重要原因。另外,新的诉讼费收费办法出台后,贫困地区基层法院经费保障能力下降,法官待遇再遭重创。新的诉讼费收费办法出**,法院为了缓解办案经费不足和法官待遇偏低的巨大压力,往往超标准收取诉讼费,而贫困地区的财政脆弱,为了缓解财政压力,不仅默许法院超标准收取诉讼费,而且按比例返成。

国务院制定的《诉讼费用交纳办法》于去年4月1日开始实施,根据目前我国的案件管辖标准和实际情况,此次改革所减少的诉讼费主要集中在基层法院,而且由于地方财政实行“分灶吃饭”,地方财政保障能力有限且极不平衡,致使贫困地区基层法院经费保障能力下降,法官待遇更是雪上加霜。

(四) “高标准”的进人制度挡住了法院的新生力量。一是随着经济全球化、区域经济一体化的日渐形成,与国际化接轨的法制化进程呼声越来越高,对司法机关的要求、对法官的要求日渐严格,并趋向理想化的苛求。二是一部《法官法》的诞生,对法官的要求提高了档次,就任法官的条件明显提高、难度加大,一定要通过全国统一的司法考试合格后方能任命。三是目前,我国取消了包分配的用人制度,法院用人实行“凡进必考”,进入法院要参加公务员考试,只有通过了公务员考试才能迈进法院的大门,一定程度上也阻却了一部分人的进入,但这也仅是进入法院大门的第一层路障。即使能通过公务员考试,如果无法通过号称“天下第一考”的司法考试,也无法从事审判工作,只能做一般行政事务,又使许多原本有志于法院工作的人才望而止步。

(五) 基层法院招考录用工作人员条件苛刻,导致法官断层。为基层法院招考录用工作人员设置的条件苛刻,进人难导致法官后备人才缺乏。《 法官法》的颁布,使基层法院进人由地方随意调入向法律专业知识化转变,向“凡进必考”和上级法院、组织部门共同审核把关的规范化进人转变,“两个转变”有利于法官职业化建设,但也带来了基层法院进人难的问题,许多基层法院甚至缺编严重。缺编严重的主要原因就是法院进人难,首先是基层法院没有招考录用人员的自主权。基层法院招考录用人员必须先得到地方党委及组织、人事、编制等部门的批准同意后,才能层层上报省高院统一组织招考。其次是开考的比例要求高。一般情况下,3:1的比例才开考,2:1进入面试。经济条件优越地方的法院出现了数十人竞争1个岗位的现象,而条件差、工作环境艰苦地方的法院,却无人问津。

(六)法官工作压力过重,并且待遇不落实,造成法官后续不足。因为现有法官人员少,造成法官工作压力过重,且办案难度加大。他们在承担了繁重的工作任务后,还要承担来自社会舆论、行政领导等方面的压力,而法官的经济、行政职级等待遇又不落实,工资福利与非法官及其他工作人员没有差别,多劳没有多得,使得在职的法官也不想当法官,怕干审判工作,刺激了一些具备参加司法考试的人员放弃考试,不追求做法官,转而追求当法官的领导或行政领导,造成法官后继无人。

(七)现行的“离”、“退”休制度,加剧了法官的“断层”。由于现行制度实行干部退休、退养年龄“一刀切”政策,根本未考虑法院法官队伍“断层”的现实,也未考虑审判岗位的特殊需要,只要到了年龄,统统都得“下”。特别是个别地方还出台“土”政策, 55-60岁的人可提前退休(包括法官在内)。如提前退休,还可享受提高退休工资标准的优惠待遇,这使得贫困地区基层法院的审判不足情况愈加严重。法官是技术性、专业性较强的职业,50岁左右的法官正值审判工作的黄金年龄段,他们的审判经验丰富,对于案件的审理达到了相当高的水平,他们法律精通,业务熟练,公正高效,有着一定的社会威望和公信力。让这部分法官提前离开审判岗位,是一种严重的审判资源浪费。

(八) 工作环境恶劣导致法官断层。工作环境恶劣,工作条件艰苦,福利待遇低,吸引不到法律人才,也留不住法律人才,导致法官断层。

三、解决基层法院断层问题的几点建议。

要从根本上解决法官“断层”问题,必须从体制和待遇上进行改革。笔者认为要解决法官“断层”问题应侧重注意以下几方面:

(一) 提高法官的政治待遇

组织、人事部门要考虑在解决干部职级问题时适当向法院倾斜,并逐步过度到凡被任命为法官,同步解决法官的职级待遇。可实行法官等级与正、副科职级挂钩,如3-5级法官对应副科,1-2级法官对应正科。在法院内部完善法官职业监督和职业安全保护制度,确保法官非因法定事由不可更换或者受处分,维护法官职业权利。并确保这些职业权利得到保障,直到法官退休年龄。同时使法官应有的职业尊荣体现出来提高法官的荣誉感,使法官得到应有的尊重,吸引人才从事法官职业。

(二)提高法官的物质待遇

我们不能指望单纯的精神鼓励就能留住人才,要注重法官也是人,也有需要养活的家庭人口,也需要物质待遇,也有享受丰富物质生活待遇的权利。只有现实并理性地解决法官的待遇问题,法官“断层”现象才能根本上得到解决。

具体办法是:1、改变法院经费供给模式,地方各级法院经费由中央或省级财政统一保障,不再实行“分灶吃饭”的财政供给模式。马克思说:“没有无权利的义务,也没有无义务的权利”。在人才竞争日趋激烈的今天,只有遵循价值规律,按照权利义务相一致原则,彻底解决基层法院法官待遇问题,才能吸引高素质人才加入基层法院法官队伍,我们也才能从根本上解决中西部贫困地区一些法院法官“断层”问题。

2、逐步实现法官工资由国家统一标准、统一负担,法院业务经费、其他经费由省级财政负担的保障体制。逐步缩小发达地区与贫困地区之间法官的待遇“差距”,使贫困地区法院的法官流向发达地区或跳槽的愿望不再那么强烈。

3、在新的经费保障体制未形成之前,中央财政在经费问题上应加大对西部边远地区,尤其是向国家贫困县法院的支持倾斜力度;中央财政要加大对基层法院的工资经费,办公办案经费支付力度,只有这样,基层法院经费困难和法官待遇偏低的问题才能有望得到解决。

(三)从体制上解决法官断层问题

1、法院实行“垂直”管理,由最高法院统一调配人、财、物,统一招收法官,再统一分配到西部及贫困地区去,或进行轮岗,以达到统一调配人力资源,同时待遇上也可进行调剂。2、省级法院统一面向社会招录法官,将流失在社会上的法官人才资源统一分配到基层法院,没有编制的法院可以采取“先进后出”的办法解决。3、扩大选调生的比例,从各高校择优录用选调生,分配至基层法院工作,其编制、公务员身份等由有关部门协调解决。4、相应增加法院专项编制,以解决基层法院审判任务日益繁重,编制紧缺,审判力量严重不足的问题。

(四)从晋升制度和法官等级评定上解决法官断层问题

建立法官任职晋升的地区交换流动制度,同时打破现有的法官等级评定模式,把竞争机制引入法官等级评定之中。打破现有的法官等级评定模式,把竞争机制引入法官等级评定之中。我国现行的法官等级评定,有十分严格的级别限定,是法院的级别造就法官的等级。我们可以借鉴全国统一司法考试的经验,在法院内部建立一套科学的法官等级晋升的考试制度。法官可以自己在二至十二级法官等级中申报拟定的等级,通过严格的相对应的业务知识考试,政治审查以后,获得该法官等级,到与之等级相对应的法院工作。

(五)坚持国家统一司法考试,坚决捍卫法官任用标准

不可轻易降低司考门槛,司法考试是中国法律职业化进程的助推器,法律职业是一项极其特殊的职业,要求其从业者必须具有超凡的才智,丰富的情感和高超的法律专业技能。苛刻而又严格的司考选拔程序,无疑是国家确保法律执业者具备上述素质的有效手段。所以,对于法官“断层”问题的解决,必须要在肯定和遵守国家统一司法考试的前提下展开。在坚持司法考试前提下,我们应当承认目前司法考试全国不分地域、不分法院层级都考一套题确实存在不小的问题。笔者个人认为国家统一司法考试可以设A、B两套全国通用的试题进行。A卷针对中级以上法院、检察院和律师使用,B卷只针对基层法院和检察院使用。同时,司考应分为理论和实践考试,二者分开进行,避免过去重理论轻实践的做法,也进一步提高司法考试的针对性和实效性。

(六)延长法官退休年限

作为公务员之一类,法官和其他种类公务员很不一样,其工作性质的专业性和经验性使得法官的工作年限有理由也有必要高于其他一般公务员的工作年限。在条件允许的情况下完全可以像教授学者一样工作到65岁甚至70岁。因此应当适当推迟法官的退休年龄:首先,不能要求未达到退休年龄的法官提前退休;其次,部分已达到退休年龄的基层法院法官作为高级专业人员,在身体条件允许的情况下,可以安排其继续工作。以缓解法官断层问题。

(七)加大现有人才的教育培养力度

加强自身的发展以解决法官断层问题,要做到:

1、贫困地区在吸引人才上没有优势可言,不如加强自我造才能力,将眼光投向内部人才,加大对内部年轻干警的教育培养力度,给予一定的学习时间和费用补助,帮助他们早日通过司法考试,达到法官任职要求,为解决法官来源短缺问题创造条件。

2、要加强现有法官的业务培训、续职培训和晋职培训,制定严格的培训规划。这是加强基层法院建设的基础性工作,也是提高法官职业素质的有效途径,只有这样,才能不断提高法官履职能力。

3、增强培训的针对性。着眼于提高法官的实际能力,着眼于实现人才的可持续发展,使法官能够胜任审判工作的各项要求,注重培训的针对性和实践性,根据不同的培训对象,举办不同层次的培训班,设定不同的培训内容。

4、将培训与法官的考核、晋级挂钩。将培训的成绩和法官等级的评定、职务的晋升紧密结合起来,形成培训与考核、任用三位一体的有效运行机制。


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