编好新一轮土地利用总体规划的几个实用技巧

来源:www.xiangdang.net上传者:thgtj时间:2014/10/22

编好新一轮土地利用总体规划的几个实用技巧

新一轮土地利用总体规划是对一个地区2005—2020年的土地利用空间布局、规模、结构和时序的总体安排,包括农用地、建设用地和未利用地等三类用地的规模、空间布局、利用时序和增减变化,将直接决定一个地区未来10年的土地利用空间。如果科学合理编制规划,必将对地区社会经济发展提供可靠的用地支撑和保障,如果不能科学合理编制,必将制约当地的社会经济发展进程。

要想科学合理编制好新一轮土地利用总体规划,首先必须认真领会国土资源部新一轮规划编制规程的精髓,充分运用好规程中关于建设用地范围和基本农田范围的弹性以及其他编制技术;其次,要认真分析当地土地利用现状和社会经济发展状况,让规划预期与社会经济发展预期相适应;第三,要把二者有机结合起来,编制出一个充分利用规划技术、政策,又能符合当地实际,可以有效保障和支撑当地社会经济发展的用地需求的土地利用总体规划。

归纳起来,编制好新一轮土地利用总体规划的实用技巧有:

一、描好“双眼皮”

这是新一轮土地利用总体规划和上轮规划编制的明显不同之处,即增加了建设用地规模和空间布局的弹性,上轮规划只是要划定建设用地区,边界不得随意变动,新一轮规划,除了划定允许建设用地区和建设用地规模边界外,还要划定一定区域作为有条件建设用地区和相应的建设用地扩展边界,增加了建设用地安排的规划弹性。可以称之为“单眼皮”变为了“双眼皮”,所以第一个技巧就是要描好双眼皮,尽可能用好建设用地安排的规划弹性。

《规程》相关内容摘编:

5.10 建设用地空间管制

5.10.1 为加强对城乡建设用地的空间管制,市级规划编制应当在划定土地利用功能区的基础上,进行建设用地管制分区,明确管制规则。

5.10.2 市级规划编制,应划定以下建设用地管制边界:

1)中心城区建设用地规模边界和扩展边界;

2)县级市的城区和县城建设用地规模边界和扩展边界;

3)大中型工矿的建设用地规模边界;

4)禁止建设用地边界。

5.10.3 市级规划编制,对其他具有重要功能的镇和村,可结合实际划定建设用地规模边界和扩展边界。

5.10.4 建设用地规模边界,在建设用地适宜性评价以及与其他相关规划充分协调的基础上,根据各类建设用地规模控制指标划定。优先选择有利于保护耕地和环境、节约集约用地的方案,尽量利用存量建设用地和未利用地,少占农用地特别是耕地。建设用地规模边界所包含的范围,形成允许建设区。

5.10.5 允许建设区内土地主导用途为城市、镇或工矿建设发展空间,具体土地利用安排应与依法批准的相关规划相协调。区内新增建设用地受规划指标和年度计划指标约束,应统筹增量与存量用地,促进土地节约集约利用。允许建设区边界(规模边界)的调整,须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。

5.10.6 建设用地扩展边界,是适应建设发展的不确定性,在建设用地规模边界之外按照新增建设用地的一定比例划定。城市、镇等建设用地扩展边界应尽量采用主要河流、高速公路、铁路、绿化带、山体等具有明显隔离作用的地物。扩展边界与规模边界可以重合。建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围形成有条件建设区。有条件建设区应尽量避让优质耕地和重要的生态环境用地。

5.10.7 有条件建设区,在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下,区内土地可以用于规划建设用地的布局调整,依程序办理建设用地审批手续,同时相应核减允许建设区用地规模。规划确定的城乡建设用地挂钩规模提前完成,经评估确认拆旧建设用地复垦到位,存量建设用地达到集约用地要求的,区内土地可安排新**乡建设用地增减挂钩项目。规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按规划修改处理,严格论证,报规划审批机关批准。

5.10.8 禁止建设用地边界,根据保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要,在与相关规划相协调的基础上划定。禁止建设用地边界所包含的范围,形成禁止建设区。自然保护区核心区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区的核心区、主要河湖的蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等,应划入禁止建设区。

5.10.9 禁止建设区内土地的主导用途为生态与环境保护空间,严格禁止与主导功能不相符的各项建设。除法律法规另有规定外,规划期内禁止建设用地边界不得调整。

5.10.10 县级和乡级土地利用总体规划应当在市级规划建设用地管制分区的基础上,根据土地用途管制需要,进一步划定其他允许建设区、有条件建设区和禁止建设区。

5.10.11 允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域,形成限制建设区。区内土地主导用途为农业生产空间,是开展土地整治和基本农田建设的主要区域。区内禁止城、镇建设,控制线型基础设施和独立建设项目用地。

二、系好红飘带

基本农田是红线,占用基本农田必须报经国务院批准。本轮规划在基本农田的占用上也给予了一定的弹性。在基本农田保护区的划定中,可以多划一定比例的基本农田,用于规划期内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田,并列明可在基本农田保护区内安排的建设项目清单。在不突破多划的基本农田规模的前提下,列入项目清单的建设项目占用基本农田时不再补划,简化相应的用地报批程序。也就是说,基本农田可以适度飘逸,增加了规划实施弹性。

国土资源部《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》明确:“四、(一)5.基本农田保护区划定中,可以多划一定比例的基本农田,用于规划期内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田,包括难以确定范围的交通、水利、等线性工程用地,不宜在城镇村建设用地范围内建设、又难以定位的独立建设项目(如防灾救灾建设、社会公益项目建设、城镇村重要基础设施建设、污染企业搬迁等)。同时,列明可在基本农田保护区内安排的建设项目清单。”“四、(二)5.在不突破多划的基本农田规模的前提下,列入项目清单的建设项目占用基本农田时不再补划,简化相应的用地报批程序。”

三、“小眼多几只”

很多地方在规划编制原则时都会讲到要组团式发展,反对摊大饼,但在实际操作中却往往是把一个城镇村建设用地划在一个区域内,或者说建设用地圈只有一个,事实上还是摊大饼。这样做既不符合城镇村建设的实际,同时往往是把大量不能用于建设的河流、湖泊、山川、农田、绿地等用地划入了建设用地圈内,浪费了宝贵的建设用地规模指标。因此,在编制规划时一定要充分考虑当地的地形地貌和发展实际,利用不能用于建设或规划期内不建设的河流、湖泊、山川、农田、绿地等用地作为分隔,把城镇村建设用地划分为不同的组团,并且组团尽可能细分,以把宝贵的建设用地规模指标用足用尽,也就是小眼多几只。

四、眼中泪水擦干净

组团式布局的小眼中也可能会有局部的耕地、园地等农用地作为生态绿地予以保留,这些农用地可能在规划图上标示不出来,但规划期内要予以保留不能作为建设用地,可以通过指标标示的办法,扣除出建设用地规模,以充分利用上级下达的城镇村建设用地规模指标,也就是眼中泪水擦干净。

五、划好有条件建设用地区

有条件建设用地区时本轮规划编制中为增强规划适度弹性而允许在规划建设用地区外划定的允许有条件建设的区域,为适度控制弹性,国土部要求有条件建设用地规模原则上不得超过规划期内增量建设用地规模的20%。(各人认为20%的限定还可适当放宽点,规划有一定弹性才可能实施好)既然有这个限定,就要求科学合理划定有条件建设用地区,充分用好这个有限弹性。有条件建设用地在规划时很难准确定位,为此,起码可以从以下几个方面着手,提高弹性:一是区分有条件建设用地区面积和有条件建设用地规模的不同,有条件建设用地区的面积可以适度大点,只要区内建设用地规模控制在指标范围内即可,比如,某城市,规划期内新增建设用地规模为50平方公里,该城市有条件建设用地规模应不超过10平方公里,再划定有条件建设用地区时,可考虑划定20-30平方公里的区域,同时明确区内建设用地比例为33-50%,这样就可以满足部里的要求,同时适度提高了建设用地布局弹性;二是有条件建设用地区不应定要紧挨建设用地区,根据需要,可以适度跳开城区一定距离;三是有条件建设用地区也不限于一个区片,也应当根据需要,分为多个组团。

六、正确理解好25度以上坡地相关规定。

对于云南等以高坡度山地为主的地区,特别是以山地梯田为主的地区,不能简单的不允许25度以上的耕地划入基本农田。这些地区25度以上的梯田、台地是可以划入基本农田区的,否则举世闻名的哈尼梯田也不符合坡地低于25度的要求了。

七、高产园地应当划入基本农田保护区。

5.7.4.3 市级规划编制中,可按照面积不减少、质量有提高、布局总体稳定的总要求,对基本农田进行适当调整。调整后的基本农田数量不得低于上一级规划下达的基本农田保护面积指标;调整后的基本农田平均质量等别应高于调整前的平均质量等别,或调整部分的质量等别有所提高;调整后的基本农田数量、质量和布局安排应协调一致。严禁将不符合要求的农用地划定为基本农田;现状基本农田中的优质园地、高产人工草地、精养鱼塘等,可以继续作为基本农田实施管护。

八、规划指标应当分类控制

土地利用总体规划编制中涉及到多项指标,如耕地保护面积、基本农田保护面积、建设用地规模等,这些指标在规划编制中属于不同性质的指标,如耕地保护面积、基本农田保护面积指标属于约束性指标,也就是指令性的,规划期内不得突破,但对于建设用地规模等指标,则是预期性指标,不是约束性的,因此,对于建设用地规模指标等则应区别对待,既然不是约束性的,那么在此类指标的掌握上就应当重利用强度和实际需要,而非单纯控制总量指标。也就是说,只要强度达到、实际建设需要,就应当予以安排。


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